三是基础研发和商业可行技术开发之间阶段私人投资不足。在基础科学研发到商业可行技术开发之间一般还有两个研发阶段：概念验证研究阶段和基础技术分析研究阶段，这两个阶段极易发生溢出效应和逆向工程，很难阻止技术创新泄露。这意味着参与研发的私人公司无法获得其个人研发的所有收益，昂贵的努力结果有高度不确定性，因此即使新产品的盈利能力相当明显，私营公司也会回避此类投资。

第二个问题是，发展高端制造业以维持技术优势竞争力与就业短期目标冲突难平衡。经济发达的国家在生产成本方面进行竞争非常困难，为保持制造业的蓬勃发展，通过机器人、人工智能和大数据的使用以释放价值是至关重要的。随着开发机器人的成本降低、通过大数据和人工智能效率得以提高，这些国家可以保住制造业强国的地位。就美国而言，未来制造业有利因素在于：一是数字技术、智能制造、工业物联网在生产中的应用，通过定制产品的本地分布式生产，创造大幅提高效率并获得竞争优势；二是新生产技术和自动化的普及，将消除来自低工资劳动力的剩余成本优势，提供难以复制的竞争优势，并为美国在各种行业重新获得全球市场份额创造潜力。

然而，新技术也在改变所需要的工人类型和所需要的技能类型，先进制造业要求工人具有新的多学科能力，结合机械、电子和软件知识和技能，提高了工作技术门槛。若发展高端制造业，新增岗位需要熟练工人和中级技术人才，无法为不掌握熟练技术的年轻人和“铁锈带”失业工人提供岗位。

美国加利福尼亚州的失业劳动者（图源：纽约时报）

美国技术发展的速度远远超过劳动力发展的速度，技术不仅大规模替代劳动力，更需要能够适应不断变化的生产流程的灵活高技能工人。然而美国缺乏正式的工人培训体系，50个联邦项目提供的职业培训，其中有些项目内容相互重叠，运作也不够透明，政府支持的培训和随后的就业联系并不紧密。联邦层面现有的学徒计划在实际中的效果十分有限，由于员工的流动性，制造业企业提供非企业特定工人培训的动力不足，大多企业参与只是出于社会责任，很少有企业认为该措施能帮助填补职位空缺。

从纽约州北部、宾夕法尼亚州西部、五大湖州到中西部的上游传统工业带，经历了数十年的工业衰退，本土低端工作岗位不断减少，使得城市蓝领中产阶级境况恶化。许多小城镇陷入了螺旋式下降，即随着工厂关闭、工资和收入下降，当地税收基础随之下降，进而当地的公共服务、学校、基础设施和执法均难以维持以往水准；有能力的人会迁往繁荣城市，但处境艰难的家庭难以承受繁荣城市的住房价格飞涨，无法离开贫困地区；这导致该地区留下的是老龄化严重、教育程度较低的劳动力。

这些条件为本土主义、民族主义、孤立主义和经济怀旧创造了沃土。因传统制造业的衰落而受困的居民只能在保证重建传统制造业工厂的政治家那里获得解决问题的答案。相比对劳动力再培训投资的长周期，建立低技术门槛制造业工厂，能快速拉动就业，进而成为政治作秀的惯用手段。美国地方政策制定者多会陷入短期的思维定势，向其选民宣布建立新的制造厂是政治上的胜利，通常是针对传统行业、衰落行业提供设计不当的补贴，以创造可以吸纳不掌握熟练技术的工作岗位，但却无法确保足够的经济回报。

第三个问题是，“要弹性”还是“求效率”难兼容。在构建供应链时，弹性和效率之间一直存在紧张关系。弹性可以带来安全的供应来源，同时也意味着更多的冗余和成本。原来美国企业在全球投资和采购只需要考虑一个成本因素，因此美国离岸外包制造通常意味着更便宜、更快、更灵活、更有效。然而2018年中美贸易争端导致的商业混乱和2020年疫情冲击下的供应链断裂，令美国政府和企业开始考虑和适应不可预见的系统性冲击的能力。两个最典型例子是美国国防产业和医疗产业。

2018年9月，特朗普在发动中美贸易战的同时，发布13806号行政命令要求国防部“评估和加强美国制造业和国防工业基地及供应链弹性”。美国国防部回应并提供了美国国防工业基地风险的全面评估，称国防工业关键部件、组件和技术的可靠性受到了威胁：目前美国国内只有一条能够生产大口径枪管的生产线；单一的国内旋转翼齿轮箱大型薄壁铸件供应商于2016年申请破产，使AH-64E阿帕奇、V-22鱼鹰和CH-53K重型替换直升机等项目面临风险；自2010年以来，弹药、武器、导弹和空间系统等关键防御系统的供应商数量已经下降。

国防产品是由制造飞机、船舶、通信设备、武器和其他复杂产品组成，由大型国防承包商提供的高度专业化的系统生产，但这些承包商本身无法提供所有机械、电子、化学、软件等其他中间产品投入，他们依赖于其他以商业为导向的制造商。贸易战令这些国外供应链成为大型国防承包商的软肋。美国政府要求将这些产业链迁回美国，理由是国家安全和拉动就业。这涉及数量庞杂的网络化生产，虽然美国国防部的需求总体上很大，但与商业需求相比，对特定产品的国防需求可能非常小或者非常专业，以至于无法支持可靠的供应商网络基础。

2020年疫情冲击美国企业精益化的全球供应链。优先考虑降低成本、准时生产的策略通常不考虑自然灾害、流行病或其他地缘政治危机等重大中断。疫情初期，个人防护设备、呼吸机的制造能力缺乏、基本卫生用品的有效储备不足、处方药供应严重短缺，凸显了美国产业链的短板。拜登以抗疫主张获得选民支持，上台后即发布了关于半导体芯片、电池、关键矿物和制药四个关键部门供应链的报告，要求在 100 天内评估敏感行业的供应链缺口和脆弱性。拜登同时颁布的还有“购买美国”促进制造业回流政策。这些政策最终可能会使实现更大的供应链弹性变得更加困难且成本更高。促进弹性的最佳方法是使供应来源多样化，而为了保证弹性而选择不具备制造优势的产品在美国的生产，可能会付出更昂贵，从长远来看，这可能会降低美国行业的全球竞争力。

第四个问题是，“大型跨国公司”和“中小企业”利益分化难兼顾。美国拥有众多知名制造业大型跨国公司，每年创造数以万计的财富。位居榜首的埃克森美2017年实现收入2443.63亿美元，收入增长8.08%。苹果在2017年的收入为2292.34亿美元，收入增长6.30%。其余美国排名前十的大型跨国公司福特汽车、通用汽车、雪佛龙、通用电气、菲利普斯、瓦莱罗能源、波音、微软在近几年均实现稳健的盈利。然而从数量上统计，美国制造业占绝大多数的是规模较小企业。2017年，制造业有248039 家公司，除3914家大型公司外，其他均是小型公司（员工少于500人），这些公司中有四分之三的员工少于20人。