12月初，中共中央密集召开会议商讨明年经济问题。12月6日的中央政治局会议提出，2023年要“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，有效防范化解重大风险，推动经济运行整体好转，实现质的有效提升和量的合理增长。”

过去三年，即使在疫情环境之下，中央政府既没有像发达国家那样启动银行印钞机，又没有大规模发放福利补贴，而是采取了积极财政政策和稳健的货币政策，与此同时，也没有放松经济结构转型和金融风险的防范。

然而今年以来，经济形势受疫情冲击较大，从中央到地方财税锐减，全民抗疫背景下财政支出巨大。盛中明、余永定和张明等经济学家近期发布的报告显示，中国政府若完成2022年支出目标，将有约3.5万亿的计划外资金缺口。

在此背景下，中国将如何破解财政难题以力保稳增长大局？观察者网近日采访了中国社科院金融研究所副所长张明。

·财政减收：经济下行和房地产低迷是两大主因

观察者网：我们关注到您和余永定、盛中明等经济学家近期发布的报告，其中一个结论说，2022年若完成支出目标，将有约3.5万亿的计划外资金缺口，怎么理解？

张明：2022年初，政府预算草案中分别计划了26.7万亿的一般公共预算支出和13.9万亿的政府性基金预算支出（合计40.6万亿），年初计划的综合收支缺口为9.7万亿元，但与此同时安排了约10万亿的缺口弥补资金。也就是说，如果政府收入可以按计划实现，政府的综合财政收支完全可以实现平衡。

但是，当前的经济形势可能会使政府收入难以实现目标，如果要完成年初预算安排的支出目标，政府综合收支缺口将达到14.1万亿元，预算安排的10.6万亿缺口弥补资金将不能弥补这一缺口，这就会出现3.5万亿元的计划外资金缺口。

观察者网：也就是说，目前来看，财政收入远不及预期？

张明：是的。中国政府的预算管理体系由四本预算构成：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算（扣除财政补贴后）收入，这四本预算收入占总收入的比例分别为53.3%、25.8%、1.4%和19.5%。

我们将一般公共预算、政府性基金两本预算的收入合计视为政府综合财力，这两本预算的收入占四本预算合计的比例近80%，是中国政府最主要的收入，直接关系到主要政府职能能否顺畅履行。

2019年之前，政府综合财力的年增速可达10%以上，2020年，在疫情冲击下，综合财力增速降至0.5%，接近零增长；2021年增速恢复性反弹至8.8%。2022年，受多重因素影响，政府综合财力再次显著下行，1月-10月政府综合财力累计同比下降13.4%。

细分来看，1-10月累计，全国一般公共预算收入173397亿元，扣除留抵退税因素后增长5.1%，按自然口径计算下降4.5%；同期，全国政府性基金预算收入52166亿元，比上年同期下降22.7%。

其中中央政府性基金预算收入3629亿元，比上年同期还在增长，尽管增幅比较低，为7.3%；但地方政府性基金预算本级收入比上年同期下降24.3%，为48537亿元，其中，国有土地使用权出让收入44027亿元，比上年同期下降达25.9%。

观察者网：这么看来，房地产行业的低迷是一大主因？

张明：没错。综合来看，经济活力减弱、房地产下行是综合财力大幅下降的两大因素。

税收减少的趋势在疫情前的表现就已经较为明显了，疫情之后就更加突出。主要原因在于经济增速下行和持续多年的减税降费同时推动了税收增速下降。

随着经济增速不断走低，加上2016年的全面“营改增”、2018年-2019年连续的增值税调降税率，2019年税收收入增速已降至1%，是此前近30年余年来的最低值。

2022年，经济下行压力不减，为缓解企业现金流紧张局面，财政政策在收入端发力，实行大规模的增值税留抵退税政策。根据财政部公布的数据推算，1月-9月增值税退税额为1.78万亿元，这使得国内增值税累计同比出现了33.4%的巨大降幅。即使剔除退税因素，1月-9月1%的税收收入累计同比增速也处于历史级别的低水平。

房地产深度下行对政府财力的冲击当然很大，因为政府综合财力的近40%直接由房地产行业贡献。

江苏淮安：大运河畔房地产建筑楼群。图源：视觉中国

2021年下半年，中国房地产开始呈现出明显的下行态势。进入2022年，中国房地产行业继续向下探底。住宅期房市场表现尤为惨淡，而且恢复较慢。与房地产交易直接相关的土地增值税和契税在2022年1月-9月累计同比分别下降了8.9%和27.1%。1月-9月地方国有土地出让收入下降了28.2%。

我们知道中国的地方政府几十年来已经形成的土地财政+基础设施建设投资的经营城市模式：利用土地出让收入为基础设施融资，又通过基础设施建设提升土地价值。土地财政的载体融资平台，事实上成为地方政府的第二财政。

不过，所有平台公司为政府支出的事项都将变成平台公司对政府的应收账款（也即隐性债务）。而且，平台公司通常不会把政府后续划拨资产用来冲销上述应收，而是用来补充资本金。这就造成平台公司债务的不断增加。

土地出让收入锐减，以往地方政府依赖土地出让收入和存量土地价值进行的综合融资、建设模式，将受到极大考验。

目前各地政府普遍减收、部分地区债务还本付息压力较大。地方财力缺口的弥补，一方面依靠中央政府转移支付，一方面有赖于通过各种方式举债。但地方政府正在承受越来越大的债务还本付息压力。

2021年，地方政府债券还本付息支出3.6万亿元，占到全国地方政府综合财力（包含接受中央转移支付的地方一般公共预算收入+政府性基金预算收入）的12.5%。辽宁、天津、内蒙古自治区和贵州的这一比例超过20%，17个省市还本付息负担超过全国平均水平。

为了弥补可能出现的3.5万亿元的计划外资金缺口，从财政上来看，缩减支出、调入其他收入、追加政府债务。在财政困难的情况下，这三种做法都有其合理性。

但是，由于调入资金的空间有限，财政支出也需要保持一定的强度以稳定经济增速、保障就业和社会稳定；所以，为了实现稳增长的目标，进一步扩大国债规模是政府不得已而为之的合理选择。

·中国债务过高的风险被夸大了

观察者网：海内外舆论普遍认为中国宏观杠杆率过高，尤其是地方政府，这使得中国政府很长一段时间以来都在下大力气去杠杆，继续扩大国债规模是不是又加重了这种担忧？

张明：这里面需要澄清一些事实。流行观点认为，中国的杠杆率过高。为了防止金融风险上升并最终酿成金融危机，中国必须降低财政赤字占GDP的比重（财政赤字率）、降低政府杠杆率，或至少要稳定这两个比率。这类观点虽然不无道理，但却并不完全切合中国国情。

中国中央政府杠杆率（国债/GDP比）仅20%，全国政府债务/GDP比为47%（2021年），远远低于大多数发达国家水平。

当然，按照IMF估计，中国的“广义”财政赤字明显高于中国公布的财政赤字（即一般公共预算赤字）。与此相对应，中国的“广义”杠杆率为70%左右。

即便如此，中国政府的杠杆率也明显低于美国和日本等国家。更何况所谓广义赤字和相应的“广义债务”的概念本身也是大有可讨论之处的。中国居民的杠杆率在世界上处于低水平，关于这点就毋庸赘言了。

即便由于中国企业杠杆率很高，导致中国总杠杆率在世界名列前茅。中国的总储蓄（政府储蓄+居民储蓄）大于总投资（政府投资+居民投资）则是不争的事实。唯其如此，中国年年维持贸易顺差、经常项目顺差，成为拥有2万亿美元海外净资产的国家，是世界上最大的债权国之一。

通过新增国债发行弥补扩大的财政收支缺口必然导致中国政府显性杠杆率的提高。但就中国目前的经济形势而言，最重要的是重振增长。

只要利息率能够维持在比较低的水平，只要通货膨胀还维持在可控范围内，为了弥补计划外资金缺口，我们就不必过于担心财政赤字的增加和政府杠杆率的提高，不能为稳定和降低杠杆率而牺牲经济增长。

中国的经验已经证明，为了降低杠杆率而牺牲经济增长的结果大概率是杠杆率的上升而不是下降。不仅如此，从长远看，国债发行的增加、国债市场的拓展将为中国未来资本市场资金配置的改善，政府宏观调控能力的提高打下坚实基础。

当然，尽管宏观杠杆率对中国造成的金融风险被夸大了，并不意味着中国可以对金融风险掉以轻心。中国的金融风险主要来自激励机制、金融监管和体制性方面的缺失，但这些问题必须靠改革和结构调整而不是靠紧缩财政，靠降低宏观杠杆率所能解决的。