1986年，最高人民法院在六届人大四次会议工作报告中说：“在经济活动领域内，一些干部……把法律当成保护本地区局部利益的工具。……如果法院判决本地应偿还外地的债务，就不高兴，就指责法院‘胳膊肘往外拐’；甚至阻挠法院对一些案件的受理、判决和执行。”这是第一次在国家最高议事议政仪式上提出地方保护主义话题。1988年七届全国人大一次会议上，以上现象在最高法院的工作报告中被正式称谓为“地方保护主义”。自1988年开始到2001年的历年全国人大会上的最高法院工作报告，都批评“地方保护主义”对法院审判、执行的干预。

对当代中国民商事审判进行观察的西方学者，在审判不公、法官滥用权力的归因上，亦多认为系出于体制所导致的司法地方保护主义。对于司法地方保护主义的批评，逐渐演化为一种控制性话语形态，成为主导1990年代末启动司法体制改革以来，直到晚近，对中国司法政治治理进行重构的基本叙事。

从地方保护主义叙事形成迄今三十年，已沉淀出一个可进行感知的较完整图像，从而使得对地方保护主义话语形态进行评析，成为可经验检验、测证的事件。

本文从地方保护主义发生的制度结构切入，试图表达和论证以下事实：地方保护主义叙事来自于1990年代初期之前的印象。1992年后，剧烈的变革所产生的制度外部性，使得地方党委、人大、政府，进行地方保护主义的激励和所享有的支配力不断衰退；从当事人的案件收益、寻租成本、搜寻成本以及各项风险量值来分析可清楚的判知，并非地方党委、人大，而是上级法院，是当事人寻求对案件进行干预的优先选择，持续三十年的司法地方保护主义叙事遮蔽了该事实。对于司法改革这一总前提的厘清、查勘，是司法改革政策设计再出发的起点。

一、司法地方保护的初始发生条件

“地方保护主义”的语义所指，在三个词语关系项的背景下获得界定：⑴“中央—地方”关系内，先地方，后中央；强地方、弱中央；⑵“地方—地方”关系间，一地阻隔、封锁另一地，以邻为壑；⑶“条条—块块”关系中，作为地方的块块利益优先，条条中的上级被抑制。

由于在中国，“中央”和“地方”，基本的指涉为党委之间的关系，“条条—块块”关系中的“块块”，指涉为地方党委、人大、政府，所以这三个词语关系项，在以法院为讨论主题时，具体表现为：⑴县委/区委—市委/地委—省委—中央，在这一梯级内的地方下级党委，对于利益获取，优先于上级党委，尤其是中央之上；⑵地方党委、人大、政府将本区域的利益置于同级其他地方所辖区域之上；⑶地方党委、人大、政府，强调本地政治经济社会利益，将本地政治、经济、社会后果的最优结果实现作为至上，排斥本级法院的上级法院、最高法院的规范性要求。

最高法院批评的司法上的“地方保护主义”中的“地方”，显然非虚空的地理所指，也不是普通百姓手持铁锹“暴力抗法”，而是指地方党委、人大、政府。因此，司法地方保护主义叙事的基本外延，是在前述“地方保护主义”三个词语关系项的第一、二种的部分形态和第三种形态内。在具体的发生因果上，地方党委、人大、政府三个机构各自具有不同权力，对地方法院的事务介入，表现方式也不同。以学院内的视角来看，1980年代的司法地方保护主义的发生来主要自于两个方面：

将以上促生地方保护主义的利益激励和支配关系，置于历史时间和社会空间中，在具象的、真实发生的语境内，一一铺陈开进行分析可见，1980年代和1990年代初期，当时的“司法”和“地方”两个方面的宏观、微观状况，面对“保护主义”，或无力抗拒，或有其发生根由。

首先，在郑天翔院长批评地方保护主义的1980年代中后期，经济背景是所有制结构上，除东部极少量外资成分的企业外，经济主体的基本形式是国营企业和集体企业。查1986年4月最高法院工作报告拟定时所依据的经济数据得知，1985年底，全国工业企业46.32万个，全民所有制的9.37万个，集体所有制企业36.78万个，其他所有制占0.17万个。

最高人民法院第七任院长郑天翔

地方党委、政府，作为本地国营经济的产权管理人、资产的具体代表人，对国有资产负有保值增值的制度义务。在计划体制“一盘棋”的既定政策，和当时法院干部的业务素养、审判水平下，如果地方党委、政府对法院审判、执行，不进行实质性的审查关注，反而可能构成玩忽职守。其次，以1980年为界，至1993之前，中央财政与地方财政，由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，实行“划分收支，分级包干”，实行多种形式的包干体制，因此，地方党委、政府尽可能留利地方，不让肥水外流。

其次，因实行单一制经济主体、管制经济、票证经济、单位制，加之人口较少流动等因素，纠纷极少，法院刑事之外的业务基本只以解决婚姻、家事和简单民事纠纷为主，也并无现代西方将法院作为对行政机关等进行司法审查的制度，法院在政权内的分量极其轻微。以法院为专门的治理机制，而设计区别于政权内其他机关之外的单独的审判人员任命和人财物体制，意义微小。

再次，除两个激励方向和两个支配手段之外，另曾有两个背景纵深因素曾对地方保护发挥作用：

1、在郑天翔院长作报告的1986年，立法和司法解释的总体规模极为微小，调整商事关系的规范网格极为稀薄，整个民商经济方面的实体法，除简陋的57个条款的《经济合同法》之外，基本空白。

2、计划经济年代，物资调拨、资金划转等，都由地方政府通过各局、委、办，依照上级计委下达的计划统一调度。1985年开始城市经济体制改革，基本经济制度正从计划经济，向“计划为主、市场为辅”和“有计划的商品经济”过渡，体制处于剧烈的调整时期。地方政府在管理经济社会事务时，方式、手段上，进退失据。如对于银行贷款无法收回，1987年前，多是银行与主管局委，通过行政手段扣款解决。当异地法院以借款为案由介入收贷，尚未试点体制改革的地方政府会认为这是反制度行为。