【文/于瑞、张伟波、张福良、朱伟东】

非洲矿产资源种类丰富、储量大，是全球最重要的矿产资源供应地之一，铀、铬、锰、钴、钒、金、铝土矿、铂族金属、铷、金刚石、磷等优势矿产储量位居世界前列，石油、天然气、铁、铜、钯、锗、萤石、石墨等矿产也占有较大比例。

矿业在非洲国家经济发展中占据十分重要的地位，据统计，近10年来，矿业产值占GDP平均比重超过6%的非洲国家有24个，包括刚果（金）（20%～30%）、赞比亚（10%～20%）等。矿业是很多非洲国家的支柱产业，矿产品贡献了大部分出口收入，矿业贡献税收、提供就业岗位，助力提升交通和水电等基础设施水平，对推进非洲国家工业化进程意义重大。

非洲各国相继独立后，为走出经济衰退，通过制定新的矿业法吸引国际和国内私营资本进入该地区开发矿产资源，成为各国重要的发展策略之一。非洲绝大多数国家制定了专门的矿业法，规定领土范围的一切矿产资源归国家所有，国家参股矿业项目，有权获得干股及自由选择参股权，此外通过矿业法规定矿产资源权益金等相关税费、环境保护要求等相关内容。

近年来，非洲矿业投资持续升温，国际矿业巨头纷纷投资矿业领域，初级矿产品出口对非洲国家经济贡献巨大，但是矿业的发展却没有明显惠及广大人民，“资源诅咒”成为难以破解的发展瓶颈。

1.矿业法演进趋势

2016年以来，肯尼亚、坦桑尼亚、刚果（金）、南非、卢旺达、埃及、马里、加蓬、赞比亚、乌干达等10个非洲国家相继修改了矿业法或者出台了矿业相关法律，通过修订矿业法提高本国对矿业项目的参与程度和利益分成，增加矿业税费和财政收入，通过设置本土化比例和当地加工要求延伸本土矿业产业链，加大环境保护力度，强化社会责任要求，完善矿业管理体系，以矿业发展带动经济和社会发展。

2016—2022年主要非洲国家矿业法变动情况

（一）提高国家对矿业项目的直接参与和利益分成，提升控制力

殖民时期，殖民者以掠夺资源为目的，垄断了非洲自然资源采掘与贸易，使得非洲逐渐形成依赖自然资源出口的单一经济结构。非洲国家独立后，关键经济部门仍被外资控制，为此非洲国家采取了以国家为中心的干预主义发展计划，明确对外资的监管，争夺对国家自然资源的主导权，包括直接征收外资控制的自然资源产业。但由于各种复杂的因素，非洲国家曾一度陷入严重的债务危机。到20世纪80年代，大部分非洲国家的经济民族主义已经基本崩溃，在经历了一系列激进的结构调整后，非洲国家相继颁布了具有约束力的贸易协定和有关外国投资的新规则和法规，实施私有化并制定了各种吸引跨国公司的激励措施，经济民族主义被市场原则所取代。

在1985—1995年的十年间，在全球范围内有超过90个国家颁布了新的矿业法或修订了现行的法律，以提升外资对其矿业产业的投资。但是新自由主义政策实施之后，非洲国家仍普遍未能从繁荣的矿产和能源商品贸易中获益，金属价格虽然强劲，但非洲国家实际获益较少。据Africa Progress Panel（2013）发布的《2013年非洲进展报告》数据，2011年几内亚矿业产品出口额为14亿美元，占其国内生产总值（GDP）的12%，但政府采矿业收入只有4800万美元，仅占GDP的0.4%。所以，提高国家在矿业项目中的直接参与度和收益是近年来非洲矿业法变动的重要目的之一。部分非洲国家通过增加国家在矿业项目中的持股比例，提高在矿业开发中的直接经济利益。

2016年肯尼亚颁布的《矿业法》设立了国家矿业公司，设置国家持有10%干股比例，保障国家在矿业领域的参与和利益分成。此外，如果计划的资本支出超过规定，采矿权持有人应在生产活动开始后3年将至少20%的股权在当地证券交易机构交易。2018年，刚果（金）颁布的《矿业法典》规定国家持有干股比例从5%升至10%，而且采矿权每续期一次增加5%。2017年，坦桑尼亚政府在《自然资源合同不合理条款审核和重新谈判法案》《自然资源永久主权法案》《成文法（杂项修正）法案》中重申国家对自然资源的主权，规定未来所有投资者与国家之间的协议都必须得到议会批准，政府享有16%不可稀释的干股，并保留了进一步增持的余地，最高可增至50%，并赋予议会审查和重新谈判现有协议的权利。

2019年，加蓬颁布的《矿业法》新增国家占有干股的规定，国家具有系统参与权，占有10%免费且不可稀释的干股，并有权以商业价格购买另外25%的股权；转让采矿权时，国家具有优先购买权。2022年，乌干达颁布《矿业和矿产法》，规定将成立国家矿业公司以管理政府在矿业领域的商业权益，国家矿业公司将持有所有大型和中型矿业公司15%的干股，并有权以商业价格购买矿业公司另外20%的股份，实现国家公平参与大型和中型采矿活动。

（二）提高矿业税费，增加政府税收

在过去十几年里，尽管初级矿产品的国际市场价格达到了历史高位，但是由于对矿业公司大幅度减税，非洲矿业国政府获得的资源收益一般都远不及跨国矿业公司获取的巨额利润。十多年来，非洲国家公共债务普遍大幅增长，在为地区发展提供融资支持的同时，也带来了债务脆弱性问题。2020年，非洲国家公共债务率处于21世纪以来的最高水平，较2010年翻了一倍。在新冠疫情和俄乌冲突等多重因素冲击下，存在债务高风险和债务困境问题的非洲国家数量从2015年的8个增至2020年的20个。

加之资源出口型国家受国际市场需求的影响极大，当需求减弱和国际矿产品价格下跌时，经济波动性、脆弱性、依附性特征突出显现。为应对债务脆弱性和新冠疫情冲击，非洲国家通过加强资源控制，提升本国从资源开发中的获益。提高矿业税费是非洲各国增加财政收入的趋同手段。政府通过调高矿业税率及加征超额生产权益金、出口税等税种等方式调增矿业税费。

肯尼亚通过收取许可证申请费、地表租金、进出口关税、权益金、保证金等增加政府税收收入。坦桑尼亚将宝石和钻石的权益金费率从5%提高至6%，将金属矿产的权益金费率从4%提高至6%。马里设置超额生产权益金，当矿产销量或价格超过预测值时，开采者将被收取额外的权益金。

刚果（金）提高了税费，增加了新的税种。一是提高税基，税基从“实现的销售价值减运输费、质检费、保险费及销售费”调整为“所有产品的毛商业价值”。二是大幅提高了包括金、钴、铜在内的多种金属的权益金费率，铁等黑色金属权益金费率由0.5%提高至1%，有色金属、基本金属从2%提高至3.5%，金等贵金属由2.5%提高至3.5%，宝石由4%提高至6%，新增钴为战略矿种，权益金费率为10%。三是新增了超额利润税、战略资源税、转股溢价税、签字费、入门费等。新增的超额利润税规定，如果材料或商品价格发生的异常飙升超过可研报告中规定的25%，对超额利润按50%征税。

赞比亚大幅提高权益金费率。2018年，赞比亚在《矿山和矿产开发法（修正案）》中提高了铜、钴、钒的权益金费率，铜适用阶梯费率。对应不同的铜价范围，铜的权益金费率上升幅度在1.5%～4%不等：铜价低于4500美元/t，费率为5.5%；铜价在4500美元/t～6000美元/t时，费率提高至6.5%；铜价在6000美元/t～7500美元/t时，费率提高至7.5%；铜价在7500美元/t～9000美元/t时，费率提高至8.5%；铜价高于9000美元/t，费率提高至10%。钴和钒的权益金费率由5%提高至8%。

乌干达对加工黄金和未加工矿物出口征税，以鼓励本国矿产品加工。2021年，乌干达在《矿业法（修正案）》中规定对“加工黄金”和“未加工矿产”征收出口税，税率为加工黄金每千克价值的5%；对未加工矿物按价值10%征税，由出口商向乌干达税务局缴付。这一举措使乌干达黄金加工成本增加1%。