二、从威尔逊回到门罗？

在巴黎和会上，威尔逊面临无数棘手的议题，但他似乎相信，一旦国联建立，就可以为其他问题的解决提供一个更有效的平台。因此，他不惜以其他方面的让步，来换取列强对国联方案的支持。与此同时，威尔逊自己面临着一个共和党人主导的国会，而共和党人从总体上对美国承担更多的国际义务持拒斥态度。因此，威尔逊的总体路线，是既能使美国获得更大的全球事务影响力，又不承担过多的国际义务。用我们耳熟能详的说法就是：尽量做增量改革，而不动存量。

为了增加国际联盟在美国国会通过的几率，威尔逊促成了国联盟约第21条的出台：“国际协议如仲裁条约或区域协商类似门罗主义者，皆属维持和平，不得视为与本盟约内任何规定有所抵触”。这就将美洲事务排除在国联管辖之外，为美国维持在美洲的“门罗主义”传统，保留了空间。而美国根据国联盟约可能承担的最大的义务，当属第10条：“联盟会员国担任尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之政治上独立，以防御外来之侵犯。如遇此种侵犯或有此种侵犯之任何危险或危险之虞时，行政院应筹拟履行此项义务之方法。”  而这两条引发的争议，涉及到的是同一个问题：究竟是美国控制国联，还是国联控制美国？

19世纪门罗主义给美国外交政策带来的路径依赖是，美国大部分政治精英都希望能够继续巩固美国在西半球的区域霸权，同时避免承担过多国际义务，避免卷入欧洲政治的泥潭。在威尔逊归国试图说服国会通过国联盟约之时，不少共和党人士对国联盟约不满，认为其已经是一种存量改革，要求白宫作出修改。1920年6月23日，参议院外交委员会主席、共和党参议员洛奇（Henry Cabot Lodge）公布了资深共和党政治家鲁特（Elihu Root）的三个保留：第一，拒绝国联盟约第10条——鲁特认为本条规定的义务过于含糊与普遍，会给美国带来束缚；第二，反对规定必须提前两年通知的退出条款，美国有权自行决定履行何种义务；第三，将所有“纯美国问题”排除在国联管辖之外，包括门罗主义和移民问题，明确欧洲不能干预美洲事务，美国也不参与欧洲事务。鲁特与洛奇可以被归为强硬保留派（strong reservationists），他们并不反对美国加入国联，但要求不能受到过多的国际义务的束缚。

威尔逊在1916年大选中的共和党对手、法学家休斯（Charles Evans Hughes）也属于强硬保留派，他提出的保留基本上与鲁特方案一致，将国联盟约第10条视为麻烦的根源，认为美国无论在法律还是道义上都不应该有捍卫其他国联成员的义务，第10条应当删除。  至于涉及门罗主义的第21条，他认为应当作出两条解释：一是外国势力不能通过征服、购买以及其他方式来获得美洲大陆及其相邻岛屿的领土；二是纯粹美洲的问题必须首先由美洲国家自行解决，欧洲国家非经美洲国家请求，不得干预。

而共和党中的温和保留派人士并不主张取消盟约第10条，只是要求对其作出限制，如前总统塔夫脱（William Howard Taft）认为可以将第10条的义务限制在10年之内，之后由总统和参议院三分之二多数决定是否延续。

共和党中以波拉（William Borah）为代表的另一派则完全反对加入国联。在1917年1月威尔逊发表“没有胜利者的和平”演讲后，波拉即在国会提出议案，重申华盛顿、杰斐逊与门罗的外交政策。在1919年的争论中，波拉认为国联盟约第10条会使得美国陷入欧洲事务中无法自拔，而外国也可以借此来控制美国。他尤其指出，由于加拿大、澳大利亚、新西兰、南非、印度在国联之中都有席位，因而会是英国而非美国主导国联的决策。于是，欧洲列强又可以通过国联这个机构，对美国与美洲事务指手画脚，但这就违反了排斥欧洲干涉的门罗主义传统。波拉希望美国能够在外交关系中保留单边决定权，而非被欧洲的外交家所牵制。

1920年8月19日，威尔逊将参议院外交委员会请到白宫召开听证，试图说服参议员们接受他的主张。威尔逊对第10条的解释是，国联行政院一致通过的投票结果只是一种建议，美国对其要负担的义务是道义而不是法律上的，美国国会有绝对的自由对要求采取行动的所有情况作出自己的解释。但批评者认为一旦加入国联，第10条必然为美国带来法律上的义务。威尔逊也回避了大英帝国在国联中拥有6票所带来的影响问题。  按照威尔逊的解释，美国可以说是“既在此世，又不在此世”，它向全世界倡导一系列普遍原则，但美国自己却可以无需为这些原则承担责任，而且随时可以退回到一个自己完全可以控制的避风港。对于反对派而言，这听起来太美好，不像是真实的。于是，这次听证会的效果，是进一步扩大而非缩小了双方的分歧。在无法说服参议员的情况下，威尔逊决定诉诸舆论，在全国展开了巡回演讲。但威尔逊在旅行过程中中风，最终基本丧失了工作能力。这种身体状况严重影响了接下来白宫与参议院的沟通。

而洛奇仍在继续努力把温和保留派争取到自己一边，在9月5日向参议员外交委员会提出了新的四项保留提案。第一项是美国可以无条件退出国联；第二项是除非美国国会批准，美国不承担第十条以及相关条款所规定的国际义务；第三项是国联不得干预美国国内事务，而美国有权自行决定何种事务是国内事务；第四项涉及对门罗主义的解释：“经美国判断，涉及或与其长期确立的政策，如一般所知的门罗主义有关的问题，美国不接受国联大会或是行政院根据该和约提出的质询和仲裁；门罗主义只能由美国解释，而且在该国际联盟的判断权限之外，并完全不受对德和约规定的影响。”  威尔逊在11月3日收到的洛奇即将提交参议院的议案，基本与9月5日版本一致。威尔逊激烈批评第十条的保留挖掉了盟约的核心部分，会使美国在联盟成员国之前颜面尽失，拒绝作出任何让步。

在白宫与参议院围绕国联盟约拉锯的时候，新一届的总统竞选也拉开了大幕。威尔逊希望能有第三个任期，但未获提名。民主党候选人考克斯（James M. Cox）忠于威尔逊的国际路线，在竞选中大力捍卫国联盟约第10条，认为它包含着门罗主义的精神，是将美国在中南美洲所取得的成就扩大到整个世界，并宣布他当选之后会将批准《凡尔赛和约》作为自己的第一要务。  共和党候选人哈定（Warren G. Harding）采取的宣传战略是将考克斯与威尔逊绑定在一起进行攻击。而威尔逊也不断将正在到来的总统大选称为美国人民对于两条国际战略路线的“庄重的全民公投”（solemn referendum）。但事实证明，威尔逊已经是民主党的“票房毒药”——在1920年11月2日的大选中，哈定获得的选民票比例比民主党候选人考克斯多出了26.2个百分点；共和党人在参议院补选中也获得大胜，控制了参议院绝对多数。从1921年开始，共和党连续执政到1933年富兰克林•罗斯福上台。

共和党政府抛弃了威尔逊主张的国际联盟，但美国现在已经是许多欧洲与亚洲国家的债权国，拥有大量海外投资，其全球利益并不允许美国政治精英放弃对美洲之外国际事务的参与。因而，即便从威尔逊后退，也不可能退回到19世纪。我们可以从美国参议院对美国参加的国际事务的态度，来看这一时期美国政治精英们所采取的外交策略。1921年，美国召集召开华盛顿会议，英、日、法、美四国次年签订《关于太平洋区域岛屿属地和领地的条约》（简称《四国条约》），终结了英日同盟。共和党人主导的美国参议院要求增加一个宣布本条约不包含任何涉及武力使用、结盟和共同防御义务的修正案，在该要求实现之后，才批准了条约。而同一个会议达成的《美英法意日五国关于限制海军军备条约》（简称《五国条约》）以及《九国关于中国事件应适用各原则及政策之条约》（（简称《九国公约》）），通过美国参议院批准就相当容易，很大程度上因为这两个条约并没有给美国带来刚性的义务约束。在目睹威尔逊的失败之后，哈定政府以非常谨慎的态度参与美洲之外的国际事务，一方面努力实现美国的国家利益，另一方面避免加入国际联盟或任何双边同盟关系。这可以说是在门罗主义和威尔逊主义之间的一个折中。

1928年美国国务卿凯洛格（Frank B. Kellogg）推动了《凯洛格—白里安公约》（Kellogg-Briand Pact，又称《巴黎非战公约》）的签署。公约第1条规定：“缔约各方以它们各自人民的名义郑重声明，它们拒斥用战争来解决国际纠纷，并在它们的相互关系上，废弃战争作为实行国家政策的工具。”  美国参议院几乎全票通过了这一条约。原因也是类似的，这是一项让美国可进可退的条约，平时美国可以发挥对其他国家的影响力，一旦真正发生战争，美国却可以保持中立，无需承担维护世界和平的义务。

美国不是国联的正式成员国，但并没有缺席国联事务。哈定政府和柯立芝政府向国联召集的会议派出“非官方观察员”，这些观察员会在与美国利益相关的国联讨论中发挥作用，捍卫美国利益。考虑到大量美洲国家是国联的成员国，美国还可以通过操纵这些美洲国家来实现自己的国家利益。如此，尽管美国不是国联的成员国，但却并没有缺席国联事务，同时也避免了为国联的任何决定承担责任。同时，美国是许多欧洲国家的债权国，美元的力量使得美国能够影响许多国际事务，但无需承担刚性的政治和军事义务。

美国虽然没有加入国联,而哈定政府还是有意加入与国联密切关联的国际常设法院（Permanent Court of International Justice）。白宫在1923年拟定了若干保留，不接受只有国联会员国才能参与选举法官的规定，不接受国际常设法院的任择条款——即，当美国与其他国家发生争端时，可以不必将争端提交给法院。这实际上已经使国际常设法院对美国没有实质强制力可言。但即便如此，参议员们仍然提出了激烈的反对意见，担心美国通过国际常设法院这个“后门”溜进国际联盟。参议院激烈辩论，形成了进一步的保留意见。但美国要求过分的特权，侵犯了国联的权威，引起了其他列强的不满。国联行政院提议进一步协商，白宫则视之为畏途，表示了拒绝。  

在二战爆发之前，美国对美洲之外国际事务的参与，基本保持着这样一种小心翼翼的姿态，既希望通过参与国际事务进一步扩大美国利益，但又害怕承担刚性的国际义务，陷入到其从19世纪以来一直视为泥淖的欧洲事务中去。因此，其政策思维的基点，仍然是对两个半球的划分。门罗主义塑造的空间思维传统在美国国内是如此强大，以至于富兰克林•罗斯福总统必须等到1941年底日军袭击珍珠港之后，才敢于打破中立状态，带领美国加入世界反法西斯同盟。而这距离标志着威尔逊路线大溃败的1921年政党轮替，已经过去了二十年。