我国《宪法》规定，各级政府的行政首长都由本级人民代表大会间接选举产生。《地方组织法》对提名地方国家机关领导人员的选举规定了两种方式，一种是由本级人民代表大会主席团提名，另一种是由代表联合提名。在不同层级，对联名人数有不同的要求：省级要求30人以上，设区的市和自治州要求20人以上，乡县两级要求10人以上。1995年修改《地方组织法》时，增加了一条规定，“不同选区或者选举单位选出的代表可以酝酿、联合提出候选人”，这是针对过去有些地方不允许代表跨选举单位串联的做法而作出的改动。同时，修改过的《地方组织法》还规定，“主席团提名的候选人人数，每一代表与其他代表联合提名的候选人人数，均不得超过应选名额”，这是为了防止主席团采取“人海战术”来阻碍代表对候选人进行提名。

在法律上，代表联合提名的候选人与主席团提名的候选人应该是完全平等的。但不少地方的党政领导害怕代表联合提名的候选人会影响他们提名的候选人当选，为此，他们用各种方式劝阻代表提名候选人，或动员代表撤回其提名，或不把代表联合提名的候选人交人代会讨论。更恶劣的是，有些地方党政领导甚至指责代表联合提名是搞“非法组织活动”。过不了提名关，人大代表实在是难以影响行政首长的挑选。

《中国·治道》王绍光  著   中国人民大学出版社出版

2003年以来，江苏省出现了“公推公选”现象，其程序是：发布公告―报名及资格审查―民主推荐—驻点调研—演讲和民意测验—党委全委会差额票决考察人选—党委常委会差额票决提名人选—决定任免。据报道，2003年下半年以来，江苏共有7名县(市、区)长及近百名部门和乡镇行政一把手通过公推公选的方式走上领导岗位。需要指出的是，“公推公选”里所谓“公”不是指人大代表，更不是指老百姓，而是指几十或数百官员。这样，“公推公选”不过是官选官而已，充其量只能作为人大主席团选拔官员候选人的一种方法。依照法律，这些候选人到底能否上任，还要看当地人大选举的结果。“公推公选”的好处是，官员候选人的选拔不再是一把手个人或党委常委几个人说了算，而是让更多的干部参与到选拔过程，减少了“买官”和“跑官”的机会。但由于“公推公选”一般一个职务产生一位候选人，它也隐含着一种危险，即阻吓人大代表提出另外的人选，或投票反对“公推公选”出来的候选人，实际上削弱了人大的作用。

候选人由谁提名很重要，同样重要的是候选人的人数。1979年通过的《地方组织法》规定地方国家机关的领导成员应由差额选举产生；1982年修订过的《地方组织法》明确规定，候选人多于应选人人数是选举地方国家机关领导成员的重要原则。1986年是个换届年，当年在省级领导班子正职选举中，有12个省的人大常委会主任、8个省的省长、15个省的法院院长和11个省的检察长进行了差额选举。在县乡两级，正职领导人的差额选举更为普遍。不过，1986年底对《地方组织法》的第二次修正，将地方国家机关正职领导人的选举修改为：“候选人数一般应多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。”法律的精神很明显仍然坚持差额选举；只有在例外的情况下，才可以实行“等额选举”。但各地党政领导却纷纷钻法律条文的空子，把“一般”当作例外，把“例外”变成一般。在过去一些年里，全国各地从省级到乡级的国家机关正职几乎全部实行等额选举，而唯一的候选人几乎都是党委组织部门安排的。至于副职官员的选举，由于《地方组织法》明确规定实行差额选举（差额数1~3人），各地党委组织部门便纷纷采取最低差额数的策略（即只规定一个差额候选人）。为了保证这个策略成功，有些地方党委组织部门千方百计阻碍人大代表联合提名候选人或安排可靠的人充当“陪选”。结果，对正副职官员的选举成了走过场，人大代表们的作用无非是举举手、画画圈，完全玷污了选举的意义。

这些违反《地方组织法》精神的做法理所当然地引起了人大代表的普遍反感。一些地方代表干脆放弃提名阶段的努力，直接在投票时用选票表达自己的真实意愿。于是，出现了组织提名的候选人落选、非候选人当选的现象。在县一级，这种现象相当普遍，以至于已经有人忧心忡忡地讨论起违反“组织意图”的“选举失灵”问题来。即使在大城市和省两级，这种情况也开始出现。以下是一些例子：

● 1993年初，贵州省对省长实行差额选举，结果主席团提名候选人（原省长）落选，代表联合提名的候选人陈士能当选省长。

● 1993年，浙江省人大等额选举省长，结果主席团提名的唯一候选人落选，而非省长候选人的副省长万学远以绝对多数票当选省长。

● 在2000年2月21日举行的广东省九届人大常委会第16次会议上，省长卢瑞华共提请任命15名省政府机构改革后的组成人员。经过无记名投票，省人大常委会否决了省长提名的两名厅长人选。

● 2002年12月，辽宁省锦州市下属的北宁市市长唯一候选人选票没有过半，位置悬空；锦州市的古塔区区长蝉联的美梦没有做成，而代表们直接将原来的副区长选为区长；在锦州市义县，上级组织部门“属意”的县长和 3名副县长候选人皆落选，而县委副书记则被代表以直接选举的方式选为县长。

● 在2002年12月召开的沈阳市东陵区人代会上，代表们联名推举了两位副区长候选人。在预选中，有两个组织推荐的候选人落选。在正式选举中，又有一名组织推荐的候选人落选，而代表联名推荐的两名候选人双双当选。

● 2002年12月，湖南省保靖县换届选举时，县长候选人在第一次等额选举中未获得过半数选票；经第二次提名，对同一候选人另行选举，得票仍未超过半数，未能当选。

● 2002年12月，湖南省花垣县换届选举中，县长候选人经等额选举未能当选后，没有另行选举，县长职位出现空缺。

● 2002年，在山东省政府换届时，中央组织部原本要推荐一名副省长为省长候选人，但在民意测评中，此人始终落后于省委副书记韩寓群。中央坚持山东进行第二次测评，仍无法改变民意，最终尊重了山东的民意，提名韩寓群为省长候选人。

● 2003年初，辽宁省抚顺市人代会要选1名市长、5名副市长、1名人大常委会主任和6名副主任。原本省委组织部为每个职位推荐了1位候选人。但抚顺市人大代表突然在第4天联名提出了另外2位副市长人选和4位副主任人选。虽然省委领导曾找几位被代表提名的候选人谈话劝退，但副主任候选人坚持参选到底。结果，省委组织部推荐的1位副市长和3位市人大副主任人选被人大代表拒绝，没有当选，另一位副市长候选人差一点落选，而由人大代表联合提名的3人则坐上副主任的位置。

● 2003年1月1日下午，在湖南省岳阳市五届人大一次会议第三次全体会议上，53岁的上届市长罗某作为唯一的市长候选人参加市长选举，因得票未过半数落选。事隔一日，选举组织者引用《地方组织法》第二十四条进行“另行选举”，罗某仍被推荐为唯一候选人参选，在415人有效选举投票中，终以335人赞成而当选市长。人们把这一事件称为岳阳的“二次选举”。

这里列举的只是受到媒体关注的一些个案，没被报道的类似事件肯定不少。2002—2003年换届选举中出现如此多的“意外”是前所未有的。这说明，在人大代表参与意识提高的今天，用控制候选人提名的传统方式来操控选举结果已不再是万无一失。可以预测，在下一轮换届期到来时，来自代表的挑战会变得更频繁、更尖锐。这次岳阳的“二次选举”也许可以奏效，但从它事后引发的广泛谴责看，这类事件十分不得人心，它的重演可能为主事者带来难以预料的政治性危机。

与县及县以上相比，乡镇一级领导干部产生方式的变化更大，已经出现了直接选举领导干部的强烈呼声与一些实例。

变化从20世纪80年代中后期就开始了。例如，在1986年，福建省有550个乡镇的正职实行了差额选举，占全省乡镇总数的57％。贵州省有2 199个乡镇的正职实行了差额选举，占全省乡镇总数的56％。湖南省县乡两级领导班子正职实行差额选举的则高达占82％。在乡镇这一级政权班子中，由代表联合提名的候选人当选也相当多，如贵州省有正、副乡镇长829人。两年以后，按照中共十三大关于引入竞争机制、发展基层民主的精神，四川省在川东的达县、川北的南充等地区的部分县市展开了公开竞聘乡镇党委书记、乡镇长和副乡镇长的试点工作。不过，在1989年政治风波之后，这方面的变化戛然而止，停顿下来。