五、完善党国互动体制：建构违宪审查制度的思路

如上所述，由全国人大常委会解释宪法并行使违宪审查权，其难以实施的根源在于这种违宪审查思路仅仅从宪法文本出发，将我国宪政体制的根本制度表面化地理解为人民代表大会制，而完全忽略到我国的宪政体制属于党国宪制，党的领导是核心。因此，有学者将“党的领导”看作是中国宪法中的“第一根本法”，是根本法中的根本法。 在党国互动体制中，真正能够承担最高主权政治决断的恰恰是党，最高的政治权威不是全国人大常委会，而是党中央。但是，党中央尽管有权解释党章，但无权解释宪法，以至于无法在规范层面上协调党章和宪法的关系。从不成文宪法的角度看，党章和宪法一样，都是宪法体系中的重要组成部分，二者都是国家根本大法。但是，无论党章中设立的党的机构，还是宪法中确立的国家机构，从法理上来讲都难以单独承担协调党章与宪法关系的重任。这就意味着，需要由党和国家联合成立一个类似于“宪章委员会”的专门机构，专门负责解释党章和宪法，行使违宪审查权，由此理顺党章和宪法这两部根本法的关系，在宪法层面上用法治思维来协调党和国家的关系，巩固和完善党国平衡的宪政体制，这无疑是建立中国违宪审查要解决的根本问题。

从不成文宪法的角度看，党章和宪法一样，都是宪法体系中的重要组成部分，二者都是国家根本大法。

（一）权威平衡：以最高国务会议与中共中央顾问委员会为例

要构思建立违宪审查机构，首先必须从法理上区分“权威”和“权力”这两个概念。“权力”是一种能够迫使人服从的现实支配性力量，而“权威”是能够赢得人们发自内心遵从的力量。“权力”来源于法律赋予的支配他人的合法性，而“权威”来源于信仰、道德、人格魅力等产生支配他人的正当性。在这个意义上说，违宪审查制度的目的是捍卫宪法的权威，从而抑制民主选举领导人拥有的权力，最终使权力和权威、实证法与自然法（或英国所说的习俗传统、德国所说的民族精神）之间达成有效的平衡。

无论西方还是中国，尽管不同的文明传统中对权威的理解不同，但正如中国传统儒家所揭示的，年龄差异会形成自然的权威。因此，无论在西方还是在中国，都往往在通过年龄差异来处理权威和权力的现实政治安排。比如在美国司法审查和德国宪法法院模式中，由于法官均采取终身制，不同于国会议员和总统的定期选举制度，因此，行使违宪审查的机构无疑代表了老一代权威。而在法国，“宪法委员会”成员虽然有任期规定且定期改选，但也明确规定卸任总统为宪法委员会的法定终身委员。在儒家文化传统影响下，中国共产党更是关注老年人的权威，而在中国的宪政实践中，政治协商会议、1954年宪法中的最高国务会议和邓小平时代的中央顾问委员会这些曾经的制度设计，都考虑了老一代权威和年轻一代的权力平衡问题，因此也都是当前宪政实践与违宪审查制度建构中可以汲取的重要经验。

在新中国建构过程中，“老一代”主要是创建中华民国的老一代，主要集中在民主党派和社会贤达中，而“新一代”主要集中在中国共产党；因此，权威和权力的平衡就集中体现在第一届中国人民政治协商会议中。它不仅是各党派之间的协商，更重要的是民国老一代革命家和五四之后新一代革命家之间协商建国。1954年新宪法制定之后，选举产生的全国人民代表大会作为国家最高权力机关基本上是相对年轻一代代表，这也导致代表老一代人的政治协商会议在国家政治生活中的重要性大大降低。面对这种格局，毛泽东充分利用了宪法中确立的最高国务会议这一设置。在这个机构中，毛泽东作为国家主席担任最高国务会议主席，而参加这个会议的除了党和国家的最高领导人，而且还邀请包括政协会议之中的许多党外人士和社会贤达，特别是老一代社会贤达，共同商讨国家大事。值得注意的是，从最高国务会议的运行情况看，它不是国家权力机关，也不是专门的议事机构或决策机构，而是涉及国家发展的重大理论问题上凝聚政治共识的场所，因此最高国务会议的运行不是依赖权力，而是依赖权威。正因为如此，当刘少奇担任国家主席之后，就无法像毛泽东那样召开最高国务会议。然而，“文革”开始之后，国家主席和最高国务会议和1954年宪法一样处于危机之中，最终被废止。

1982年宪法恢复了国家宪政体制，随着“平反”运动的开展大批老干部的重返工作岗位。为了实现干部队伍年轻化，完成政权的代际转移，邓小平成立了中央顾问委员会，将老干部安置在中央顾问委员会中，而将党和国家的领导权力转移到年轻人手中，由此形成权威与权力之间的代际平衡。年轻人行使现实的政治权力，而老年人在重大问题上向中央提供决策意见和建议。然而，由于中央顾问委员会的权力具有很大的弹性，以至于随着中央顾问委员会中老一代与中央实际行使权力的年轻一代在政治理念和改革政策上分歧加大，导致中央顾问委员会利用其权威而在许多领域中干预中央权力的正常行使，使得年轻一代中央领导人无法拥有完整的权力，也难以形成自身的权威。因此，在1989年之后，邓小平开始推动党和国家的整合，推动权威和权力同时向下一代转型。为此，他不仅废除了中央顾问委员会，而且将权力和权威都集中转移到党的总书记和国家主席，从而形成党的总书记、国家主席和军委主席“三位一体”的领导体制和和领导人代际更替的制度。

中央顾问委员会将老干部安置在中央顾问委员会中，而将党和国家的领导权力转移到年轻人手中，由此形成权威与权力之间的代际平衡。

概而言之，通过设立独立的违宪审查机构，将老一代的权威用法律的形式固定下来并用法律来约束，就应当成为构思中国违宪审查制度，在权威和权力之间形成稳定的平衡关系的重要考虑因素。这需要同时汲取最高国务会议和中央顾问委员会的历史经验与历史教训，防止老年人利用权威来干预政治权力的正常运作。

（二）规范平衡：以中华人民共和国军事委员会和中共中央军事委员会为例

在党国体制中理解权力与权威的关系，需要注重中国共产党在革命战争时期形成的经验。甚至可以说，党国体制的起源首先就在于党创立了军队，在“党指挥枪”的原则下，党直接拥有了国家才能拥有的对暴力的垄断。中国共产党创建的“红军”从一开始就是“党军”，在抗日战争中虽然被国民党政府改编为“国民革命军”，但依然明确规定在中国共产党的领导之下，而在解放战争中改为“解放军”，就是在中国共产党的领导下以解放全中国作为政治目的。

新中国成立后，中国人民解放军承担起保卫国家的国防任务，但“党指挥枪”的政治原则没有变，这就需要在宪法中理顺党和国家在军队指挥权问题上的关系。在1954年宪法的设计中，规定“国家主席”统帅全国武装力量，拥有对国家军队的指挥权。在毛泽东担任国家主席的时候，由于他同时担任中央军委主席，军队指挥权实现了“党国合一”。但在后来刘少奇担任国家主席时，毛泽东依然担任中央军委主席，这就在军队指挥权的问题上造成了党和国家的分离和紧张。依照党章毛泽东拥有军队指挥权，而依照宪法刘少奇拥有军队指挥权。这种内在的紧张再加上毛泽东和刘少奇在政治路线上的分歧，就为后来毛泽东废除国家主席制度埋下了伏笔。在1982年宪法中，邓小平吸取了1954年宪法的教训，改革了国家主席制度，专门设立了中华人民共和国军事委员会，并与中共中央军事委员会采取“一套人马，两块牌子”的架构，由邓小平同时担任两个军事委员会的主席，从而保证在军队指挥权的问题上实现党国高度整合。

鉴于违宪审查制度要在宪法层面上处理党章和宪法的关系，从而规范党和国家的关系，因此，违宪审查机构也应采取这种模式，在党和国家两面分别成立相应机构，采用“一套人马，两块牌子”的做法，对涉及党章与宪法的关系问题，涉及多元法律规范与党章和宪法相抵触的重大违宪问题进行统一审查和处理。若审查涉及到法律违宪问题，可以用国家违宪审查机构的名义，如果审查党规违反党章的问题，就用党内违宪审查机构的名义，如果要处理党章和国法的关系，就用这两个机构联合行使职权的名义。但无论如何，在党国互动体制中，两个名义上的机构必须在一个实际机构的运作中才能真正协调党规和国法、党和国家的关系。

（三）职能平衡：以法国宪法委员会和伊朗宪法监护委员会为例

在党国体制中理解权力与权威的关系，也需借重外国法治的有益经验。由于全球法治受到美国影响，违宪审查制度也往往采取法院诉讼的司法模式，强调按照法律逻辑来解释宪法问题。美国模式主要强调宪法对公民权利的保护，强调违宪审查仅仅解决法律问题，或者与司法个案诉讼联系在一起的政治问题，而不会直接处理政治问题。不同于美国的司法模式，法国的宪法委员会则兼顾政治和法律，一方面在委员会构成上不强调有法律专业背景，另一方面除了依照宪法对立法和行政规章行使违宪审查权，也被赋予了许多政治职能，包括监督选举，确保选举的公正，解决选举中的纷争，甚至可以裁定选举结果无效等等。正因为如此，在西方国家的违宪审查模式中，法国宪法委员会始终独树一帜。

此外，中国在建构违宪审查制度时，也应关注第三世界国家中根据本国国情出发对违宪审查制度的独特探索。例如，伊朗宪法受到政教合一模式的影响，在处理伊斯兰宗教领袖所代表的权威与民选世俗政府所代表的权力之间的关系做出了有益探索。伊朗宪法按照宪法世俗政府的模式来规定民主选举议会、总统、总理及政府，但同时又设立了“领袖或领袖委员会”来确保宗教权威在宪法中的权威地位，比如领袖或领袖委员会通过直接任命最高法院院长和统率武装力量，从而掌握着军权和司法权，而把立法、行政职权交给了民选的世俗政府。而在处理宗教权威和民选政府的关系上，伊朗宪法设立了一个违宪审查机构：“宪法监护委员会”。这一委员会由宗教领袖或领袖委员会任命6名毛拉和由议会任命来自司法委员会推荐的6名伊斯兰法学家构成。宪法监护委员会一方面发挥法律职能，不仅有权解释宪法，而且审查议会所有的决议案是否违背伊斯兰教义和违宪，另一方面则发挥政治职能，尤其是监督总统选举、国民议会选举和公民投票等，特别是只有经过宪法监护委员会的审查之后，才能成为总统的正式候选人。

建立中国特色的违宪审查制度，不仅为了保护公民权利，更重要的是保持党国互动体制的良性运转。因此，违宪审查机构要按照司法程序承担起审查国家法规范、党内规范以及社会规范是否违背了党章和宪法的违宪审查职能；用法治的思维来保证党内最高权力能依照党章、宪法以及已经形成的宪法惯例顺利地实现权力转移；按照党章和宪法的规定来裁决可能出现的政治分歧，以重申党章中规定的党的路线、方针和政策以及党的组织纪律等党内规范的严肃性和崇高性。在这个意义上，法国宪法委员会和伊朗宪法监护委员会的模式便可以作为我们的重要借鉴。

总而言之，从传统迈向现代化的过程中，一代又一代的中国人不断学习西方现代的治理理念、治理体制和治理技术，并始终从中国实际出发，将西方的理论与本土经验相结合，探索符合中国实际、符合时代要求的国家宪政体制。如果说现代的宪政体制发展出两种党国宪政体制，即资本主义模式的党国分离体制和苏联社会主义模式的党国整合体制，那么中国在学习这两种模式的过程中，探索出不同于这两种宪政体制的第三条道路，即党国互动体制。而在这第三条道路中，最重要的就是建构类似于宪章委员会这样的专职违宪审查机构，运用现代法治理念、法治思维和法治技术来理顺党和国家的关系、权威和权力的关系，从而使得中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型。

本文原刊于《文化纵横》2016年2月号，图片来自网络。