四、内战之后：克服“专在下”的努力

这种封建性对于统治集团也不是好事情，故联邦政府从来没有放弃压制州权、加强集权的努力。林肯上台后强调联邦不能分裂，主张联邦先于州。最终这一争议通过战争来解决。内战是美国宪法弊端的一次总爆发，显示主权问题、州与联邦关系、奴隶制等问题都没解决，本质上就是历史形成的封建性因素仍在发挥消极影响。

内战大大消除了封建性因素，使美国具有了一定的统一主权和制度。此后州权基本从属于联邦权，州也不再有退出联邦的权力。⁴⁰内战后，美国开始走在联邦权不断扩大的道路上。1866年《公民权利法》和1868年宪法第十四修正案，开始为美国人创造联邦公民身份，以解决建国近百年来，美国人究竟是联邦公民还是州公民这一问题。按照机械性的郡县与封建标准，此前显然仍存在较强的“我的附庸的附庸不是我的附庸”式的封建身份；此后，公民身份不再是由各州的公民转换而来。这些法律终于使联邦和个人直接联系起来。⁴¹美国学者福山曾说中国秦代是最早的现代国家，其中理由之一就是秦的郡县制建立了国家与个人的直接联系。由此角度看，美国晚至19世纪晚期才开始逐渐“走出中世纪”。美国成为“现代国家”的时间比我们通常认为的要晚得多。

第十四修正案的通过是个重要时刻，宪法前十条修正案均是限制联邦权的，第十四修正案是限制州权，预示着此后中央权力的扩张，美国向着中央集权现代国家制度的方向迈进。通常认为，中央集权的过程在罗斯福新政期间达到高潮。

美国内战，图片来自维基百科

内战之后的美国迎来了资本主义空前发展的时期，资本的活动范围大大扩展，自然而然地要求加强“州际贸易”条款实施的力度，联邦政府借此原则不断扩权。同时资本垄断加剧，引发社会问题和激烈的阶级冲突，也使联邦政府的社会管理和法律调控更为必要。一战后的危机终结了自由放任理念的主导地位，联邦对于州的权威进一步建立起来。这一时期在制度上的革命性通常受到低估，但实际上今天以集权联邦制为特征的美国制度，就是在这一时期发展并在罗斯福时期定型的。为了完成这一革命，罗斯福几乎动用了独裁权。⁴²

但是联邦政府集权的手段并不是像通常认为的那样仅仅体现为联邦政府对经济社会事务的干预。实际上，行政权和司法权的上升乃是克服封建性，增强集权性的“权力暗战”利器。首先是行政权，内战之后，总统的宪法地位逐渐发生了变化。1883年的文官制改革扩大了一些总统权力。19世纪末到20世纪初，总统执行国会法律的“任意权”（discretion power）不断扩大，到1911年，最高法院宣布总统的任意权有法律效力，实际上是赋予了总统更多的立法权力。20世纪的总统不再是宪法文本中设计的那样，有点类似于威尼斯共和国的首席执行官，仅仅负责执行立法机关命令。到尼克松时，已经被历史学家称为“帝王般的总统”：“宪法总统已经变成了帝王总统”。⁴³1933年《全国工业复兴法》之后，很多原属国会的权力被移交给总统。到越南战争期间，国会的战争权也受到总统的侵蚀，国会不得不推翻总统否决，通过1973年《战争权力法》。

其次是司法权。司法权的上升更能够体现统治集团的集权愿望。美国联邦权与州权发生争议时，最终需要通过最高法院来做出裁决，最常用的宪法原则之一就是“州际贸易”，说明在涉及市场、贸易和资本的事务中，统治集团是希望加强联邦权的。法院还通过一个特殊的案例（马伯里诉麦迪逊案）获得了司法审查权。美国《宪法》中并无司法审查权的明文规定，在宪法文本中，法院是排在国会和总统之后的。州权主义者卡尔霍恩就曾质疑最高法院是否应该拥有这个权力。⁴⁴因为司法审查权实际上是使少数人可以限制多数人民的有效自治，多数通过的法律可由法院宣布“违宪”。这一担心今天已经变成了事实，最高法院已经无数次表现出其“独裁”性质。例如， 一项至少在名义上是由选民多数产生的众议院和参议院经表决多数通过的法案、由至少在名义上是由选民多数产生的总统签署生效后，却可以由最高法院宣布为“违宪”。而且在众多争议性较强的案例中，最高法院是以5/4做出裁决。那么事实就是，在特定情况下，一名大法官可以否决通过法定程序所表现出来的所谓“人民”的多数意志。这毫无疑问符合“独裁”一词的原始含义。由此可以看到美国统治集团克服其宪政内含“封建”因素之精巧构思和强大意志。

另外，政党也在一定程度上对冲了州权带来的问题。最早是汉密尔顿发现了政党的秘密，通过全国性的派系，可以打破州权与联邦权博弈的死局。但是两党制的出现也有负面效应：它在削弱州权影响力的同时，让商业利益、资本和企业集团以及二战后的“赋权运动”所催生的大量身份和议题团体介入政治过程之中，形成了新的“割据力量”，阻碍了政府统一意志和政策的形成。

在美国历史上，利益集团长期被视为邪恶现象。早在制宪时期，麦迪逊等人就批评拉党结派现象。但是经20世纪诸多理论家（包括阿瑟•本特利⁴⁵、戴维•杜鲁门⁴⁶、罗伯特•达尔⁴⁷等）为之“正名”、美化、合理化，利益集团反而成了民主政治的一项表征和优势。利益集团政治的悲剧结果之一就是，今天在美国即便是一项公益性、进步性的公共事业，也要以利益的方式来运作，要遵守利益集团的游戏规则才有可能影响政策。⁴⁸

最后，就是通过文官制度来增加国家的稳定性和统一性。1883年之前的美国与今天的美国， 在行政制度上是截然不同的。19世纪早期美国形成了政党分赃制，各党为了利益而竞选，通过执政来分肥，堪称美国版的“养猪理论”。后来腐败日益不堪，政局动荡，遂有不少人提出建立稳定中立的官僚体系。其实文官制动议的提出本身也有党争的背景，1872年自由派共和党人提出文官制度的部分动机是因为他们政治上失势，希望通过文官制改革来反对格兰特的激进重建计划。但客观结果是1883年《彭德尔顿法》出台，美国终于有了现代国家的一个基本制度体系。借用王夫之评价秦始皇的话，也算是“天以其大私而行其大公”。

无奈，此大公非真大公。官僚制原本是克服封建性因素最有效的药方，这已为中国所充分证明，土耳其、拜占庭历史等亦可为部分佐证。伏尔泰读到中国的官僚制度，曾慨叹这是世间唯一不需要愚昧和迷信来统治的理性制度。但美国文官制度存在诸多缺陷，首先，美国的文官制度不像古代中国那样成为国家轴心制度，也不像普鲁士官僚一般成为“国中之国”，掌握军队、工商、文化权力，而是被严格地限制于低级行政领域，与高层政治无关，不参与政党竞争，仅作为“事务官”而与“政务官”相对。由于事务官行政层级之低，故其无法真正发挥克服分肥政治、打通纵横隔膜、凝聚国家肌体、推行统一意志的功能。文官系统没有政治性，且上升空间有限，导致了事务官沦为“吏”而非“官”。这些吏不一定没有权势，他们可以长期把持行政岗位，操控权柄，分配资源，甚至会形成所谓“深层国家”（deep state）的一部分，他们的部门本身也会变成特殊利益集团。但是他们决不会拥有天下为公的情怀，而是私字为上，营营苟苟于政商之间。历史上所有成功的官僚制度，均离不开对文官的政治性要求，例如中国古代官僚均系胸怀儒家理念的士大夫、奥斯曼帝国的官僚自然要求有伊斯兰教信仰、今日中国的官员均是党和国家干部，有极强的政治性要求。中国香港局势的发展已经暴露出港英时期在港督政治性统治之下非政治性的公务员队伍之“吏”员性质，遗留到今天依然是个严重问题。靠“吏”只能“行政”，而无法“执政”，更应对不了政治斗争。

其次，文官群体本身也从属于联邦和州政府，无法跳出联邦制框架，形成上下相维的官僚系统。再次，地方教育、消防、警察等公共事业由地方税收承担，强化了地方主义色彩。又次，在两党制和选举制之下，文官不可能真正独立于政治。在《彭德尔顿法》通过之初，执政党就通过大量任命文官来强化自己的力量，在下台之前保护本党已经获得的职位。执政党还利用总统的行政权力从国会手中侵夺了部分公职的任命权。选举代议制之下，所有法律从立法程序中就已经浸透了地方和集团利益的汁液，文官无论多么非政治化，也只不过是政治意志的工具而已。⁴⁹总之，美国制度设计的目的就是为了确保资本的力量能够稳稳掌握国家最高权力，这种“大私”反而阻碍了美国制度克服分权乃至分裂性力量的能力，始终未能成就“大公”之统一集权。

粗线条回顾美国制度演进历史，即可发现美国200年政治史之核心命题乃是中央与地方权力关系问题。美国各州均采取选举制度，美国《宪法》对各州实施共和制亦有要求，⁵⁰自然不可简单将之与封建邦国相比。但是在央地结构上，美国确乎在建国和立宪之初有极强的“封建性”色彩。内战之后州权受到更大约束，联邦权威基本确立起来，行政权、司法权不断扩张，两党制、文官制不断发展，但都未能在根本上消除联邦制本身的上下隔绝弊端。那么此中关键节点何在？联邦制又是否有可能过渡到集权统一的单一制呢？本文认为可能性极小，原因就在于选举和代议制中所固化下来的封建性因素，更深层原因则是资本掌权。