陷入贪腐案的额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司

大多数有关蒙古煤炭开发的报道都集中在塔旺陶勒盖煤矿，曾被世界银行列为未被开发的世界最大露天焦煤矿，估计储量为60亿吨，已探明的为15亿吨。根据2006年修订的采矿法，塔旺陶勒盖地区的煤矿被收归国有。2007年，蒙古国成立蒙古国有矿企Erdenes MGL，专门负责战略性资源的开采。2010年9月，Erdenes MGL成立子公司额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司，负责开发塔旺陶勒盖煤矿。2011年6月，蒙古政府曾邀请美国、中国和俄罗斯的公司竞标，与该公司一起开发这一煤矿。

按照当初的设计，额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司保留该项目50%的股份，30%的股份向国外投资者开放，10%的股份留给蒙古公民，剩下的10%在蒙古证卷交易所上市。在最初安排30亿的股票发行的投资银行中，包括德意志银行、法国巴黎银行、高盛以及麦格理集团等4家。但是，2012年蒙古颁发《蒙古战略实体外国投资法》，资源民族主义上升，该法案旨在将矿业等行业的外国股权限制在49%。2013年修订后，仍规定外国国有企业进入电信、矿产和金融等行业，需要蒙古内阁的批准。总体而言，蒙古议会不同意转让煤矿的所有权。

除了融资几次遭遇挫折外，额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司试图平衡中美俄跨国公司利益的计划也很快被证明不可行，让中美俄三大公司组成财团联合开发，不仅遭遇政治阻力，也有运输路线之争。世界银行在早期的一份报告中曾估算，蒙古煤炭出口成本最低的铁路是从塔旺陶勒盖到内蒙古自治区包头的线路。但是，俄罗斯希望保持对蒙古在采矿和基础设施领域的影响力，铁路轨距沿用苏联时期，而且更多转向俄罗斯出口。而美国、日本等也都有自己的考虑，并不意外的结果是，尽管蒙古有资源，但并不能将自身的意志强加给实力雄厚的跨国公司。

2018年，蒙古议会终于同意出售塔旺陶勒盖煤矿项目30%的股份。2020年4月，蒙古再度取消了该项目通过国际IPO为融资10亿美元的计划。此次取消，是继2011年和2015年国际合作失败后的第三次。原因之一是新冠疫情后金融市场动荡不安，融资极为苛刻，原因之二是国内政治层面的。

事实上，蒙古国内政治对矿产开发的影响是及其巨大的。冷战结束后，蒙古步入了选举政治的阶段。执政党为了保持政权，倾向于和国际资本合作借钱，取悦选民，包括给选民直接发现金等。对蒙古各政党来说，塔旺陶勒盖煤矿项目在国际上是有吸引力的抵押品。但是，作为抵押品，究竟能在未来卖多少钱，获得多大的利息，则取决于国际矿业市场的发展。蒙古曾错失过煤炭等商品上涨周期，而押宝煤炭价格上涨时也曾遭遇价格下跌的挫折。

在蒙古学者杰戈尔赛罕·蒙迪（Jargalsaikhan Mendee）看来，当时新成立的额尔德内斯·塔旺陶勒盖煤矿公司，成了为政治家和执政党筹集资金的抓手，这些公司的高管自然也在政府中担任要职。在2013年和2014年的政党轮换中，塔旺陶勒盖煤矿公司中身兼政府要职的公司高管也曾被调查和解雇。如此看来，新近一轮的这种调查似乎也难以逃离这种政商关系。

蒙迪还提到煤炭开采治理中牵涉到基础设施和运输的阻力。煤矿出口需要进行大型基础设施投资，而这些投资也包括前期的可行性调研。在中俄两国角力中，蒙古对彼此心属的铁路轨距一清二楚，传统上俄罗斯运行的是1520毫米的宽轨，而中国要么是标准轨，要么是在矿藏附近的窄轨。大国博弈给地方的商业团队和不同派系介入创造了空间。地方势力不仅在当地有小型采矿业务，在蒙古议会中也有代言人，在没有得到足够的利润之前，他们并不会主动让出地盘，让国际资本轻松取得开采权，或者说顺利开采，比如还可以利用当地工会的力量阻挠中国公司收购煤炭卡车业务。

还有需要注意的是，地方利益集团也通过运输影响到蒙古煤炭的出口价格。蒙古副总理兼经济发展部部长呼日勒巴特尔在10月份的一次会议中曾要求，今后将以边境价格出售煤炭。目前，蒙古煤炭出口售价为71美元/吨，而边境价格为129美元，期间的差价就是运输价格。因此，外界看到的是新一轮煤炭价格上升，蒙古的外汇收支应该上升。但实际上，这部分价格增溢被地方利益团体获取。

上述一些现象和博弈，并非蒙古独有。在学术界，有一个词叫“资源诅咒”，用来概括这样一种被资源锁定的发展停滞。拥有资源是天赐良机，但如果中央政府不能发展出一种为整体国家利益服务的治理理念和治理能力，那么资源就会成为利益集团博弈的工具，并进而削弱国家整体发展的能力。

从近年来中蒙铁路建设的进展来看，特别是蒙古国南戈壁省塔旺陶勒盖煤矿至嘎顺苏海图口岸长约240公里铁路于今年9月正式开通，11月长约230公里长的宗巴彦-杭吉铁路开通，标志着蒙古中央政府的利益终于战胜了地方利益和利益集团，此后蒙古焦煤和动力煤的年出口能力可达到5000万吨，从塔旺陶勒盖煤矿至中国内蒙古甘其毛都口岸煤炭出口运输成本将下降约四分之三。

9月9日，塔旺陶勒盖煤矿（TT矿）至嘎舒苏海图口岸铁路正式开通（图片来源：蒙古国总统网站）

蒙古矿业和重工业部的数据显示，2022年1-11月，累计出口量达到2530万吨，比2021年同期飙升71.5%，煤炭出口目标已完成140.5%，大大超过其他矿产品计划出口的完成度。其中，塔旺陶勒盖公司的出口额420万吨，占了近六分之一。

随着煤矿、铁路等建设日趋完备，特别是中蒙之间合作进程的加快，蒙古中央政府的力量日益增强，这可能是解决煤炭交易中腐败长期存在的一个良好契机。

从中方的立场看，外交部发言人已表态支持，并且也反映出我们最近几年推进“一带一路”高质量建设的具体要求，注重廉洁、绿色、可持续和民生。可以预期，如果不重视这些问题，那么基础设施建设过程中的腐败问题将会成为中国海外项目面临的巨大挑战。

事实上，过去一些年，西方炒作的一个重要话题就是指责中国在海外基建中的腐败。基础设施很多项目的确存在着出现腐败的风险，而腐败的收益往往落入官员之手，当地居民是拿不到的，这样就无法实现我们推进“一带一路”是以人民为中心的理念，更难以在当地深耕细作。