纵观人类历史，因关系生存发展，耕地备受重视。工业革命后，尤其是现代城市发展后，耕地保护和经济发展间的矛盾日益凸显。这是全球的共性问题，我国正处于工业化进程中，这个矛盾不可避免。

一方面，土地投入支撑了中国经济增长奇迹。国家统计局新近发布的数据显示，我国经济总量已超110万亿元，稳居世界第二，占全球经济比重预计超过18%。我国工业和制造业增加值连续10多年居世界首位，220多种工业品产量世界第一。

改革开放40多年来，在地方经济发展中，与土地相关的财政收入起到了特殊作用，推动了工业化、城镇化进程，是基础设施超常供给能力形成的关键。但另一方面，“随着工业化、城镇化进程加快，工业用地、交通用地、城市扩张用地等需求十分强劲，建设用地供求矛盾突出，是导致耕地持续减少的重要原因”。郭永田说，城市周边的地相对平整，都是好地、成规模的地，当城市像摊大饼一样快速长大，正好和优质耕地高度重合，很多地慢慢变成了城市的一部分。

国土三调显示，2019年建设用地6.13亿亩，较2009年二调增加1.28亿亩，增幅26.5%。深层原因在于，GDP增长与地方有切实关联，但粮食安全是关系长远的宏观大局，和当地自身经济发展关系不大。在这种思想主导下，也就放松了粮食安全这根弦，放松了对当地粮食种植面积下滑的警惕，没有充分认识到各地都有保障国家粮食安全的责任和义务。而且，过去较长时间，不少地方依靠的是粗放型经济发展模式，土地利用效率偏低，使建设用地需求居高不下。

经济发展和耕地保护之间的这种冲突，在南方经济发达地区更为明显，也是导致我国耕地分布持续北移的直接原因。在不少经济发达地区，高质量耕地往往最容易被建设占用，补充耕地的质量又难以得到保证。

在广阔的农村，尽管常住人口趋于减少，但农村建设用地也不降反增。自然资源部曾表示，违法占用耕地建房正从局部地区向全国范围、从普通房屋向楼房别墅、从农民自住向非法出售、从单家独户向有组织实施蔓延。国土三调显示，城镇村及工矿用地5.29亿亩，其中村庄用地占3.29亿亩，占比62%。

背后的关键因素是我国实行的是城乡二元土地制度，农村土地属于集体所有，在集体经营性建设用地入市改革之前，只有经过国家征收后才可入市交易。同时，随着农村人口增多、经济条件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配还沿袭当年的分配格局。在内外因素推动下，农村违法违规占用耕地建房屡禁不止。

造成耕地“非粮化”的重要原因除了比较效益低外，还有就是有的地方片面推行农业结构调整。朱道林分析，由于多种经营对农业增收作用很大，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，有的经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘。南京林业大学农村政策研究中心主任高强说，工商资本大规模流转耕地后，片面追求利润、实现集约种植，改种经济作物，加剧了“非粮化”倾向。

此外，一些地方对生态文明建设存在认识误区，认为生态文明就是修建景观、造林、铺草，于是在耕地甚至是永久基本农田上植树造绿、挖湖造景。在城镇化背景下，有些农民选择种植效益更高、劳力投入更小的林木。

郭永田分析，耕地保护难的核心问题是耕地利用中存在多重目标冲突，围绕耕地保护产生了多种利益的博弈。在这种博弈中，经济利益上的最大化往往占据上风。“种粮食，还是盖房子？”“种粮食，还是种经济作物？”根本上这是对选择国家利益还是地方局部利益的考量。

早在2013年的中央农村工作会议上，习近平总书记就强调，坚守18亿亩耕地红线，大家立了军令状，必须做到，没有一点点讨价还价的余地！近几年在地方调研中，总书记都十分重视察看耕地，在不同场合表示，保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。然而，变相侵占耕地的现象在各地并未杜绝。

在耕地数量下降的同时，对耕地质量的忽视也应引起重视。耕地质量的治理提升是一个庞大的系统性工程，难度大，见效慢。特别是土壤质量看不见摸不着，只有通过化验检测等手段才能发现问题，而一旦发现问题，治理起来已经十分困难。

因提高产量的现实需要，农业生产长期大量使用化肥、农药，导致耕地退化加重。农业农村部农研中心的典型调查显示，农户层面的种养结合比例已从上世纪80年代的超过70%下降到现在的约10%，导致耕地有机质含量下降。王贵满直言，“以前种地用农家肥，秸秆转变成粪肥回到地里，种地又养地。大量使用化肥后，黑土的营养一点点流失了”。

还有一个重要原因，就是农民对土地的感情也在发生变化，对土地疏于养护。中国人民大学经济学院院长刘守英说，第一代农民工的基本轨迹是离土—出村—回村，第二代农民工基本上是离土—出村—不回村，他们与土地的关系、对农业的观念已经发生根本改变，越来越多的农民不再热衷于保养地力。

耕地问题也有法律制度的原因。我国目前还没有专门的耕地保护法。2021年，新修订的《土地管理法实施条例》第十二条有关于“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”的规定。在此之前，对占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼等行为，有“禁止”条款，但没有罚则，地方处置中仍无法可依。这导致土地执法不严、违法违规占用现象仍然存在。

18亿亩红线是怎么来的

无论是分析耕地问题的具体表现还是深层成因，一个绕不开的话题就是“耕地红线”。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？

全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。

从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。

18亿亩只是个概数，其实际指向也是与时俱进。国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”规划上升为18.18亿亩，“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变化，反映出国家对耕地保护的目标在持续加压。

新中国成立后，耕地保护几经波折，在不同时期应对不同矛盾，为实施耕地保护作出大量努力。

当年在“以粮为纲”的大背景下，耕地保护受到重视。朱道林回忆，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充分发展，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所发展。

1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改革拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的保护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是从此开始，农村经济飞速发展，农民的住宅需求日益旺盛，乡镇企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题开始出现。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对此作出规范。