【文/ 江宇】

新中国成立到改革开放前（1949-1978年），中国依托特有的政治、经济和社会体制，创造了符合国情和社会事业规律、具有独创性的社会保障制度，实现了社会和人类发展水平的大幅度跃升，为经济长远发展和全面实现现代化打下了不可或缺的基础，成为中国创造改革开放奇迹的前提和保障，是“四个自信”在社会保障领域的体现。改革开放不能割断历史，今天中国的综合国力和经济发展水平已经远远超过当年，但社会保障和人类发展仍有许多短板。应当认真总结和继承改革开放前30年社会保障事业的经验，把其中的成功因素发扬光大。

一、新中国前30年社会保障制度建立的过程和逻辑

西方工业革命之后，先建立了以资本为主导、以自由劳动力市场为基础的自由市场经济制度，等到自由市场经济对社会造成的分化和冲击充分显现后，再建立社会保障。

与西方主要资本主义国家的路径不同，新中国在经济发展起步的阶段，就建立了门类齐全、覆盖广泛的社会保障制度。当时并未使用“社会保障”一词，但自新中国成立伊始，就建立了具备今天所说的社会保障功能的相应制度。尽管这一制度是低水平的，但是却超越了西方国家“先发展市场经济、再建立社会保障”的路径，避免了经济发展早期巨大的社会成本，走出了一条社会和经济同步发展的道路，实现了人力资源水平的大幅度跃升。

（一）背景和逻辑

新中国建立社会保障制度，至少出于两个方面的逻辑。

一方面是出于中国共产党宗旨和社会主义制度的逻辑。马克思在《哥达纲领批判》中就提出，用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金，学校、保健设施和为丧失劳动能力的人等等设立的基金等，要在劳动所得分配之前就扣除。也就是说，社会保障的支出不仅优先于二次分配，甚至应该优先于一次分配（劳动所得）[2]。通过社会保障来解决资本主义带来的劳动的“异化”，是各国社会主义者的高度共识[3]。

中国共产党是在人民群众浴血支持下取得的革命胜利，因此建国伊始就把改善人民生活作为经济社会政策的重点。毛泽东说：如果不能“使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那我们就不能维持政权[4]”“社会主义社会，不搞社会集体福利事业还成什么社会主义[5]”。同时毛泽东又认为，工人福利“必须解决得合乎实际的经济情况，不能太低，但又决不可太高，致陷自己于被动[6]”。“我们施仁政的重点应当放在建设重工业上。要建设，就要资金。所以，人民的生活虽然要改善，但一时又不能改善很多[7]。”

另一方面是启动现代化的逻辑。从本质上看，社会主义的逻辑和启动现代化的逻辑是一致的。中国人从1840年就开始了对现代化的追求，但屡战屡败，其中一个容易被忽视的原因是社会的溃败和人类自身发展水平的低下。旧中国小农经济的经济基础和一盘散沙的社会基础，给现代化造成了三个障碍：一是难以把有限的资源集中起来到基础工业等亟需优先发展的部门。如果强行从农村索取资源，就会导致大量小农破产。二是农村缺乏必要的生存保障，从而缺乏对工业品的购买力，不可能为工业提供足够的国内市场。三是人力资源水平低，80%以上人口是文盲，学龄儿童入学率仅20%，人均预期寿命35岁左右，婴儿死亡率超过20%[8]，这些指标相当于西欧19世纪初的水平，被称为“东亚病夫”，不可能产生一支合格的产业工人队伍，也影响着整个国家的活力和精神面貌。

发展经济学认为，落后的农业国要启动现代经济增长，必须在短时期内大规模地增加储蓄和投资，加速资本形成[9]。因此，新中国必须同时解决这样的问题：既要实现大规模资本积累，同时又要改善人民生活水平，还要不断提高人力资源水平。新中国头30年社会保障制度的建立，正是这一历史逻辑的必然结果。

（二）具有社会保障功能的经济制度

新中国社会保障制度的一个特殊性在于，在计划经济条件下，经济政策和社会政策的区隔并不明显，许多经济政策本身就具有社会保障的功能，属于“隐形”的社会保障制度和政策。中国在社会经济发展方面将社会公平置于整个国家发展的优先理念，党和政府致力于消除三大差别——工农差别，城乡差别以及体力劳动与脑力劳动差别，这些思路体现在了经济政策的设计中。这类制度至少包括三类：

一是通过社会革命构建的比较公平的社会基础。中国共产党领导了中国历史上最彻底的、也是世界历史上少有的社会革命，打破了当时的各种利益集团，营造了一个公平的社会，将过去由少数特权群体所占有的财富释放出来，用于工业化的投资和改善民生。在城市的旧工厂进行了民主改革，建立了以全民所有制和集体所有制为主的所有制。

在农村实行了土地改革，约有3亿无地少地农民（占当时农村人口的70—80％）分到了约7亿亩土地和大批农畜、耕具等生产资料，免除了过去每年向地主交纳的约700亿斤粮食的地租。这些做法本身让劳动者占有了生产资料，是一种隐形的社会保障。

二是基本生活资料的统购统销和配给制度。1953年起，为解决工业化带来的粮食供求矛盾，逐步实施了粮食统购统销制度：粮食由国家向农户定向收购，限制私商买卖，对城市约2亿人口实施计划供应。后来定量供应的办法也逐步扩大到副食品、服装、日用工业品等生活必需品。同时大力发展公共消费，限制私人奢侈消费，城市建立包括医疗、教育、住房、养老、工伤、抚恤等在内的劳动保险和公共服务制度，农村也依托人民公社建立了基础教育和合作医疗、五保户等保障制度，以廉价或免费向公民提供医疗、教育和住房服务。这些做法的目的是，降低社会保障的成本，解除城乡居民的后顾之忧和不确定性，可以最大程度地积累重工业建设所需的资金，避免了世界其他国家在工业化早期付出的巨大社会代价。