【文/观察者网 李泽西】

在过去的几十年内，各地采纳“要致富、先修路”的逻辑，一砖一瓦地实现了“基建狂魔”。

然而，世上没有免费的午餐；为了建造出现代化的中国，各地政府直接或间接欠下的债务，已经成了社会各界所关注的一个焦点。三年疫情对财政收入和开支的影响，也在一定程度上加剧了问题的严峻性；但是疫情后的经济复苏中，却又少不了地方政府的经济刺激措施。

地方政府债务问题到底多严重？地方政府应如何权衡控制债务和发展经济的目标？这一问题又如何从根本上破解？

每人负债10万元

单看正式的债务数据，中国地方债务问题似乎较为温和。财政部1月29日公布的数据显示，截至2022年12月，全国地方政府债务余额为35.1万亿元，而2022年全国生产总值已经达到了121万亿。尽管地方债务规模在过去一年间增长了15%，不过仍然控制在全国人大批准的限额之内。

提到“地方债务问题”，行业最关注的并不是政府债务，而是城投公司的债务。城投公司是城市建设投资公司的简称，由各大城市政府成立的投融资平台，普遍采用“出售国有财产，投资基础设施建设”的模式，承担政府提供公共服务的一些重要功能，也因此被视为与当地政府密切相关。

不过，投资带来现金回报的速度往往不及举债速度，久而久之，城投债务规模日益庞大成了全国性的问题。中国城市规划学会副理事长赵燕菁告诉观察者网，1994年的推出的分税制使得地方政府几乎承担当地的一切基建义务，却只获得其努力间接促成的部分税收，这一责任和收益的不匹配是当下地方债务问题的关键所在。

就城投债务具体规模，由于缺乏统一数据，因此众说纷纭。较为具有代表性的是粤开证券的测算，估计2021年全国城投债余额超44万亿。此外，拖欠工程款、非正式债权债务等因素构成的隐性债务规模也非常可观；据IMF估计，中国地方政府隐性债务占比GDP比重在40%上下，即大约48万亿。综合来看，广义的地方债务规模实际上就很有可能超过了全国生产总值，每一个人肩负的地方债务平均接近10万元。

债务规模，本身也不是衡量负债时唯一要考虑的问题。美国联邦政府债务规模年年扩大，日本政府债务规模更是常年超200%；但由于持续的低利率，两国财政并没有迫切的危机。据万德咨询统计，中国地方政府2022年上半年债权利率大约为3%，全年支付的利息达1.1万亿元。此外，城投债利率约为4%，意味着城投债2022年需支付的利息约为1.8万亿元。当然，鉴于城投本应有自己独立的收入来源，两者不宜混为一谈；不过，在房地产行业不景气的情况下，如果地方政府需要为城投公司兜底，那这笔利息可是笔不菲的金额。

2022年1-7月各类基建债务融资来源利率（资料来源：万德咨询）

与此同时，2022年，由于各地刺激经济的减税政策，地方一般公共预算本级收入同比下降2.1%，为10.9万亿元，扣除留抵退税因素后增长5.9%。因此，地方政府每年平均需要将至少10%收入用于偿债，如果也需要为城投债兜底，该比例可能升至接近30%；这还是假设隐形债务没有利息，而许多隐形债务的利率实际上比城投债利率还要高很多，因地、因事截然不同，难以直接估算。

财政部从2019年起对各地隐性债务和法定限额内政府债务的风险情况进行评估，分成红（债务率>=300%）、橙（200=<债务率<300%）、黄（120=<债务率<200%）、绿（债务率<120%）4个等级（注：债务率是地方政府债务余额加上隐性债务，除以综合收入），以帮助国家制定更有针对性的债务管控政策，不过并未公布相关数据；“红色”地区不被允许进一步举债，不“绿”的地区也受一定的举债限制。据广发证券不完全测算，2021年有9个省份处于债务“红色”区间，仅西藏和上海处于“绿色”范围。

测算显示，债务问题对穷富、城乡、东西地区皆有影响，不过北方大部地区受的影响相对轻微；有分析指出，这并不一定意味着北方管理财政的能力更好，而可能反映北方部分地区融资渠道更为有限。

274个地级市2021年债务率（图源：广发证券）

美国联邦政府的境遇，表明大量债务的存在本身就是风险。习惯了常年的低利率后，美联储过去一年间的迅速加息将美国从昏睡中唤醒。仅仅在2022年间，当美国政府大手笔开支的主要阶段已经过去，美国政府每年利息开支从6000亿美元激增至8500亿美元；这一突变也被认为是美国两党就债务上限爆发争议的一个关键导火索。

不过，赵燕菁认为，对于债务用本币结算的国家——如中国、美国、日本等国——中央银行可以介入兜底，将债务转到央行的账面上，可有效避免其他国家可能出现的破产情况。

越没有可投资的项目，政府越投资

有说法称，债务是前人在来者头上悬挂的达摩克利斯剑。但是，我们不能因噎废食，为了国家的经济复苏和持续发展，该开展的投资还是应该开展。在1月18日国家发改委例行新闻发布会上，发改委固定资产投资司司长罗国三表示，目前我国总储蓄率仍然较高，必须准确把握投资方向，拓展有效投资空间。问题就是，“有效投资”何处寻？

投资基建的基本逻辑是希望短期内创造就业、刺激当地经济，同时长期抬高当地的生产力、从而增加政府的财政收入、缓解债务压力，以及增加政府资产的价值，从而增加城投的收入额，降低未来对举债措施的依赖。