疫情冲击之下，地方财政困难前所未有，地方财政运行也备受关注。

近日，中国人民大学财税研究所发布了《中国各地区财政发展指数报告2022》（下称《报告》）。《报告》综合考量地方财政收入、支出、债务、社保、预算管理、公共服务、财政均衡性等相关指标，给出2008年至2021年各省财政发展总指数。疫情前，这一指数总体呈上升趋势；疫情冲击下，指数呈现明显上下波动。由于经济恢复性增长，2021年较上一年有所增长。

中国人民大学财税研究所副所长马光荣告诉第一财经，预计2022年各省份财政发展总指数比2021年有所下降，主要是经济受疫情冲击较大，地方财政收支矛盾进一步加大。

与此同时，《报告》也阐述了地方财政面临的突出挑战，包括近两年财政收入结构有所恶化，地区间财力不均；在收入增长乏力的同时，地方刚性支出需求扩大，财政收支矛盾日益凸显；为平衡收支矛盾，地方举债快速增加，债务可持续性不断下降，风险升高。

地方收入稳健性波动大

根据《报告》2021年31省份财政发展总指数排名，北京、上海、天津位居前三，广西、甘肃等西部省份得分较低。这也反映出地方财政发展差异依然较大。

《报告》以人均一般公共预算收入规模、税收收入占比、大税（国内增值税、个人所得税和企业所得税）占比和土地出让金依赖度四个指标，构成地方财政收入稳健指数。其中，人均财政收入（一般公共预算收入/人口）指标权重最大（占比七成）。

2008年以来，扣除价格因素后的各省份人均实际财政收入总体呈增长态势。但2020年疫情暴发之后，受经济下行、当年地方财政收入下滑影响，这一指标出现下滑；2021年随着经济恢复性增长，各省份人均实际财政收入增长至0.72万元。

2008年以来各地税收收入占比总体呈波动向下，而大税占比也呈现下滑态势。各省份对土地财政依赖度波动很大，但2008年以来总体呈增长势头。

2008至2015年地方财政收入稳健指数呈不断上升趋势，2016年至今随着经济发展水平放缓以及减税降费措施的不断实施，这一指数呈反复上下波动趋势。“预计2022年比2021年财政收入稳健指数会有所下降。2023年，财政收入稳健指数预料将出现恢复性增长。”马光荣说。

财政收入稳健指数上下波动，也折射出一些问题。《报告》称，目前税收收入和大税收入占比仍然较低，如何协调税收优惠政策和其收入之间的平衡，稳定财政收入结构，仍需要思考。此外，地方对土地财政依赖度依然处于高位，不利于财政收入稳定。地方政府应加强对土地市场的管理，合理规划土地出让数额，也应当避免土地市场波动影响地方政府收入，防止地方政府通过非税收入等其他手段去扩张财政收入，反而导致地方收入结构恶化。

财政支出结构不断优化

《报告》通过人均财政支出、教育、医疗、社保、行政管理等支出占比、财政投资性支出倾向等指标，构建了地方财政支出优化指数。2008年以来，各省份财政支出优化指数总体呈上升势头，表明人均财政支出规模不断提升，财政支出结构优化，用于教育、医疗、社保等民生类支出占比扩大，财政支出效率逐渐提升，财政支出职能越来越与经济和社会的发展相协调。

近年来，政府坚持过紧日子，压缩一般性支出。马光荣介绍，政府行政管理支出占比平均维持在8%多，意味着进一步压缩的空间确实越来越小。但地区间仍然有很大差异，部分省份超过10%，仍有一定压降空间。“近年来，财政支出应该在支持创新、绿色、共享、协调、开放发展上发挥积极作用。其中，保民生、支持共享发展尤其依靠政府加大投入，在财政支出结构中理应占有很大的比重。”

《报告》分析称，从中长期看，政府还有大量无法缩减的刚性支出，包括医疗、养老等民生支出。由于人口老龄化程度持续加深，医疗保障和养老金可持续性面临较大压力，财政支出需要为老龄化预留政策空间。

为了应对经济下行压力，疫情之后地方政府加大投资力度。《报告》显示，2020年和2021年财政投资性支出占明显增长，2021年占比达26.62%，创历史新高。马光荣告诉第一财经，2023年为支持稳增长，政府投资性支出预料会维持高位。财政对投资性支出的支持，主要将依靠地方专项债等加力。

《报告》建议，中国经济转向高质量发展阶段，未来需要进一步提高地方政府的科技投入比例，加大对科技创新的支持力度。对于西部地区过高的财政投资性支出以及人均财政支出，要进行进一步效益评估，防止过度投资与重复建设，也防止因投资而出现过高的债务负担。

债务可持续性持续下降

近些年中央高度关注地方政府债务风险，这关系着地方财政可持续性。《报告》也设定了债务可持续性指数，由显性负债率、显性债务率、广义负债率、广义债务率、一般债利息负担率和专项债利息负担率六个指标构成。2016年至2021年，各省份债务可持续指数呈下降趋势，地方政府所面临的债务风险不断升高，债务可持续性不断降低。

马光荣表示，2022年，各省份债务规模增速明显超过GDP增速和财政收入增速，偿债负担加大，可持续指数将继续下降。“目前债务可持续性没有公认的红线。但国务院曾发文明确，专项债付息支出占政府性基金预算支出超过10%，需要启动财政整顿，主要是进行支出压缩。目前，部分省份已逼近这一比例，是否将依规进行财政整顿，值得关注。”

近年来财政收支矛盾加大，为稳经济急需扩大政府有效投资，这笔资金主要来自举债。从公开数据看，近些年地方政府债券发行规模不断扩大，尤其是疫情之后新增专项债券发行规模站上3万亿元台阶，去年首次超过4万亿元。这也导致地方政府债务余额快速攀升。

财政部数据显示，截至2022年11月末，全国地方政府债务余额350364亿元，控制在全国人大批准的限额之内。财政部公开表态，地方政府隐性债务减少1/3以上，风险缓释可控。

马光荣表示，在2023年较大的稳增长压力下，财政政策要加力，债务规模料将明显增长。但需要注意地区间债务压力存在差异，对债务压力特别大、基层“三保”出现困难的地区，中央应利用转移支付进行救助。因此建议，2023年除了地方专项债规模适度增长，中央国债规模也应加大发行空间。

（作者：陈益刊）