近年中国迅速崛起为世界上最大的能源生产国和消费国。上层建筑必须和经济基础相适应，在长期计划经济体制下形成的能源管理体制需要不断深化改革，逐步改革阻碍生产力发展的制度因素，以适应发展了的经济基础的需要。

改革开放以来不断深化的能源管理体制对促进能源生产力的发展起了重要作用。其中电力和铁路、民航、通讯曾被称为四个垄断性行业，它由计划经济体制下的电力部演变成政企不分、厂网不分的国家电力总公司。2002年起实施了对电力体制进一步的市场化改革，主要内容是进行了政企分开、厂网分开和主辅分开。电力体制改革涉及面广，争论也多。对于历经争论、几易其稿的电力改革最后形成“共识”是一个漫长而艰难的过程。

本文节选自《筚路蓝缕——世纪工程决策建设记述》，人民出版社2018年9月第一版

作为这一改革的参与者，回顾总结改革方案的形成过程，对能源领域的其他改革，乃至对其他经济领域的改革有借鉴意义。任何一个改革都不是理想化的，都需随着历史的变迁不断进行调整、完善，改革是不断深化的过程。2002年进行电力体制改革以来的十年间，中国电力工业飞速发展，装机容量从2001年的3.386亿千瓦增加到2012年的11.44亿千瓦，赶上了美国，成为世界上电力装机容量最大的国家。电网从六大区域电网基本互不相联到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但毋庸讳言，对电力体制改革是否成功仍争议不断。也有人认为电力体制改革停滞不前，甚至认为不成功。在更广泛的油气、煤炭、新能源领域要求价格和审批制度的改革呼声也很高。另一方面国际国内的能源事务发生着重大变化，国际上也在研究中国的电力体制改革，借鉴中国电力体制改革的某些做法。针对社会上对电力体制改革的种种议论和看法，我在本文中也提出了评判一项改革和一项制度正确与否的标准，坚持实践是检验真理的唯一标准的准则，充分肯定自改革开放以来邓小平同志提出的“摸

着石头过河”的渐进改革过程，兼顾推进改革和考虑社会承受能力，在维护社会稳定的前提下稳步推进改革的做法。

一、电力体制改革方案形成的过程

1.多家办电引入竞争

20世纪90年代末，相对民航和电信改革，要求对电力体制进行改革的呼声很高。过去政府管理经济的架构很大程度上受到苏联的影响，设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行，众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。

改革之后，许多专业性的部门没有了，相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业，这些企业既管了一些企业性的事情，但又继承了原来部门政府管理的部分职能，电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司，国家电力公司仍然行使部分政府行政管理职能，也有企业管理职能。当时有这样一种说法，庙里有这么多的菩萨，只把菩萨请走了还会有其他的菩萨来，所以要先拆庙后搬菩萨。这一涉及几十个部委的动作，涉及的机关干部起码有好几万人，这么大的改革需要很大的魄力。

回顾来看，这是我国改革进程中一个非常重大的步骤，也是一个阻力比较大的步骤。第二步是对一些已经变成公司但又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革，首当其冲的就是电力、民航和电信部门。如果让这些部门自己改自己是很难的，需要一个综合部门设计改革方案。这个任务落到了当时国家发展计划委员会头上，体改办以及被改革的几个部门的同志参加了改革领导小组的工作。

电力体制改革比较有共识的首先是政企分开，把政府的职能从原来的国家电力公司剥离出来放到政府部门里去；第二个是改革的模式，大家比较统一的看法就是政企分开、厂网分开、主辅分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司，把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来，不是垄断，不由一家公司办电，而是允许多家办电，允许多种所有制办电，引入竞争。多家办电实际上是两个步骤：一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来，组成了五家发电企业。五家可以相互竞争，根据企业的服务和其他方面的能力进行竞争。另一个重大的步骤是原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争，就是多种所有制都允许参与到发电领域中来，包括外资以及中外合资、民营企业，也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾的台塑，煤炭行业的神华、同煤集团，民营的协鑫、珠江，地方投资主体的河北建投、江苏国信、粤电等，都办了一些电厂。现在从事发电的企业近上百家，原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例现在连一半都不到了，引入了多家办电的竞争局面。

改革过程中比较难的是电网怎么办？有人提出电网也可以引入竞争，类似于把发电变成五大公司一样把电网也变成几个公司。曾经有过设想，按照原有的六个电管局（东北、西北、华北、华中、华东、南方）变成六个电网公司。但是也有人提出，就算把电网变成六个电网公司，在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北网，在东北地区内，也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争，所以在它的范围内还是自然垄断，只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已，所以这个改法不行。也有人主张电网不能拆分，应当是全国“一张网”。

电力改革碰到了很大的阻力，电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开，还要拆分电网觉得难以接受。新中国成立以来都是这样的体制，并且发展成现在有相当规模的电力工业，现在给拆了，心里不好受。但是社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开，这已经是大势所趋。再进一步把电网分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是：到底全国是“一张网”还是“多张网”？高层也有不同看法。电力体制改革到了具体方案设计的阶段，遇到了很大的难题。

国家电力公司是被改的对象，厂网分开直接关系到国家电力公司的拆分，不仅仅是发电企业分离出去，还有电网公司拆不拆的问题，这要比现在想象的复杂得多。为了形成改革共识，当时组织人去国外考察，借鉴其他国家的电力管理体制经验，举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开，成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题。社会上也很关注，大家提出了各种建议，有主张分开的，也有主张不能分开的，各抒己见。

我们搞过很多大的研讨会，也请了很多国外的咨询机构和能源机构，比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过，别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。一些投行为了找商业机会也来出主意，想以后帮助这些企业上市，达到某种经济利益。其实全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的，大家公认是最好的，每个国家都能遵循的模式是没有的，包括西方国家，也各不相同，当时各种意见鱼龙混杂。由于在这个问题上争议很大，电力体制改革搞不下去。江泽民总书记也亲自过问，电力体制改革为什么到现在还没有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打电话给曾培炎同志。实际上，最后问题就集中到“一张网”还是“多张网”上了。