【文/观察者网专栏作者 夏柱智】

一

近日有媒体报道，中部某市“将盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”。

对于市政协委员《关于鼓励退休干部职工回乡居住支持乡村建设的建议》，该市自然资源局日前答复称，将通过各项积极举措全面盘活老旧宅基地，将未合理利用的土地资源释放出来，在不占用耕地的前提下，满足退休干部职工回乡建新房的用地需求。

在严格保护耕地的背景下，盘活闲置老旧宅基地是农村优化土地管理、提高土地利用效率的一个重要政策，也是乡村振兴的土地政策条件之一。但国家鼓励各类乡贤能人支持乡村建设的政策，对农村土地管理依然是严格的，要求地方政府守住底线，其中一个要求是独属于农民的土地权益不能用于交易，没有任何例外的理由。

如2023年9月22日，农业农村部等九部委印发《“我的家乡我建设”活动实施方案》提出，鼓励引导退休干部、退休教师、退休医生、退休技术人员、退役军人等回乡定居。这里的表述是“定居”，并没有说满足“建新房用地”需求。而这些人回乡定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果没有老人留下的房屋，那么他就依托亲戚朋友的房屋，无法获得建新房所用的宅基地。因为按照法律，他们并不是本集体成员，无权分得宅基地。

还需注意到相关政策文件有趣的修正。

九部委印发的“方案”是经过修订的第二版。第一版方案是2023年7月20日出台的，但时隔仅两个月左右，这份文件就被废除了——这是很罕见的政策修正。变动比较大的是，第二版中“保障措施”的第六条：原第一版第六条是“加强宣传激励”，第二版第六条改成“坚守政策底线”。具体而言：

明确“各类回乡下乡人员要严格执行法律法规和有关政策规定，不得干预基层治理，不得侵占农村集体资源资产，不得挤占教育、医疗等有限的农村社会保障资源，不得损害农民利益。”

特别明确了宅基地管理的原则：“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地，不得违规搞合作建房。”

还明确了“各地要守住政策底线红线，不得擅自出政策、搞变通，对违反规定的行为要严肃追责问责。”

修订版“方案”的信号很清楚：尽管国家鼓励包括退休干部职工在内的能人回乡建设乡村，但改革底线是要守住的，首要的是土地管理的底线，因为这涉及农民利益、涉及农村基本的社会保障资源。修订版“方案”还特别点出了可能存在的宅基地违法违规问题。

因此，“盘活老旧宅基地，满足退休干部职工回乡建新房用地需求”这一政策导向还需要斟酌并慎重考虑。退休干部职工属于城镇居民，他们在农村不能分配宅基地，也不能购买或者变相通过“流转”方式获得宅基地建房。

正是土地改革保持底线，宅基地分配独属于农民，有严格身份限制，国家才能保障真正需要宅基地的农民获得宅基地。在《土地管理法》《乡村振兴促进法》等法律法规中，这是非常明确的政策。由此我国在现代化进程中形成了“保护型城乡关系”，传统的城乡二元制度也从原来的“剥削型”转向“保护型”，农民身份具有保护农民权益的制度特征。

资料图来源：新华社

二

把满足退休干部职工建房用地放在闲置宅基地盘活政策中考虑，这是近年来宅基地政策变通的一个常见方式。但从国家关于闲置宅基地盘活的政策梳理来看，并无支持退休干部职工回乡建新房的精神。

换言之，地方政府变通政策，损害法律的严肃性。

所谓闲置宅基地，是长期废弃不用的宅基地，地上可能有住房，也可能没有住房，纯粹是一块“宅基地”。这些闲置宅基地很难利用，导致即使国家项目资源下乡，村庄内部也难以修建像样的休闲娱乐广场等设施。

造成宅基地闲置的原因主要有两个：

一是规划管理问题，由于无人管理、管理机制不健全，农民建新房随意，沿公路建房，有的农民侵占耕地建房。建新房之后，老房闲置废弃了。

二是人口的乡城流动。大规模的人口城镇化，导致农村部分房屋出现了闲置废弃，进城农民家庭无力或无意愿回乡建房。这种现象在山区比较普遍，村庄成片废弃。