【文/ 王海娟】

土地二轮延包是当前农村重点工作，涉及农村社会稳定、粮食安全保障和农业现代化发展。农业农村部从2020年就开始开展二轮延包第一批试点，于2023年开展了土地二轮延包第二批试点。

我们课题组于2023年9月和10月调研了全国的7个土地二轮延包试点村，发现基层干部和农民认同“大稳定、小调整”的政策方向，同时十分反感“一延了之”的做法，探索了多样化的土地小调整方案。

推动土地二轮延包应积极回应基层干部和农民的诉求，在迎接新挑战的基础上完善土地承包政策，为未来30年的发展奠定土地制度基础。

一、第一批试点，基层探索了多样化的土地小调整方案

农业农村部从2020年开始展开第一批试点，全国有72个试点村。第一批试点的范围是村民小组，每个试点村只需要选择一个村民小组进行试点。第一批试点，农业农村部并未规定土地二轮延包方案，由地方自由探索。为了避免基层政府应付，农业农村部也提出了严禁“一延了之”做法。

当时土地延包试点的主要政策依据有两个，一是土地二轮承包到期后延长30年，二是确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。2019年《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（简称《意见》）提出，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。

我们调研了4个第一批试点村，各个村都进行了多样化的探索。4个试点村都进行了土地调整，一是给新增人口调整了土地。试点村是发达地区，土地价值较高，当地农业规模经营水平较高，2023年土地流转率达到80%左右，土地租金亩均500-600元/年，而且政府财政补贴较多，亩均100-200元/年。土地已经福利化，农民要求按照新增人口分配土地的愿望强烈。当地给新增人口调整土地的一个优势是土地流转率高，只需要通过“动账不动地”的方式调整土地租金。

基层政府组织第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作动员会

二是调整了地块的位置。发达地区高标准农田建设的覆盖率很高，进行了土地平整。地方政府结合高标准农田建设推动“小田并大田”改革，将农民十几块土地合并为2-3块地，有的村庄实现了“一户一块田”。农民承包地地块的位置都发生了变化，且大部分农民都将土地流转出去了。当地采取“确权不确地”的做法，农民承包经营权证上只有承包地面积，没有四至位置。据说，72个试点村中，有93%的村庄都进行了土地调整，平均调整幅度是7%。

在具体操作过程中，试点村的土地调整历史、土地资源禀赋、农民的土地调整诉求存在差异性，每个试点村的土地调整方案不同。试点村探索了内涵多样的土地小调整，有的人认为是不按照新增人口调整土地，有的人认为是“动账不动地”，有的人认为是保持大部分农民家庭的土地不变，有的认为是不调整承包地面积、只调整地块。

A村，村集体机动地比较多，将集体机动地分配给新增人口，采取的是“减人不减地、增人增地”的做法。这个村很特殊，全镇只有试点的村民小组有机动地，当地大部分村庄都没有机动地。该村民小组有机动地120亩，试点时给无地和少地人口分了60亩，剩余的机动地计划以后分配给新增人口。这部分土地是河道地，不是承包地，无法确权给农户。分到土地的农民只能耕种，无法获得承包经营权证。

B村，采取“动账不动地”方式，重新分配土地租金。试点村民小组一直都有土地打乱重分的传统，在2005年和2014年都重新分配了一次土地。这次作为土地二轮延包试点又重新分配了一次土地。由于农民的土地都已经流转出去了，这次采取的是“动账不动地”的做法，只是在账面上调整了土地面积，重新分配了土地租金。农民约定，这次土地重新分配后未来30年不再分配土地，村民小组集体留下来20亩机动地，给未来30年的新增人口调整土地。

C村，采取“动账不动地”方式，重新分配土地租金。该村民小组也是每5-10年重新调整一次土地，有“动账不动地”的传统。此次土地二轮延包试点，也是采取“动账不动地”的办法进行调整。

D村，采取区间值方式进行调整，实现土地面积相对平均。该村没有机动地。其主要做法是确定一个区间值，将超过区间值最高值农户的土地调整给低于区间值最低值的农户。按照区间值调整土地有两个好处，一是有一个浮动空间，当地块面积与调出面积存在差异时，农民可以不调出土地，以避免切割地块、防止土地细碎化。如果农民要拿出的土地特别少，地块就很小，拿出来的土地也没有人要。二是控制了调整范围，主要是将面积较多农民的土地分配给无地和少地人口，大部分农民原有的承包地保持稳定。

二、第二批试点，基层干部没有动力，农民反感

农业农村部从2023年开始开展土地二轮延包第二批试点。我们调研了中西部地区的3个试点村，其中E村是国家级试点村，F村和G村是省级试点村。省级试点村也是按照国家级试点村来做，与国家级试点村没有区别。

第二批试点有两点不同。第一，试点范围从村民小组变成行政村，第二，试点的政策空间不同，农业农村部严格规定了土地二轮延包试点方案，侧重探索土地延包步骤和程序。农业农村部明确规定第二批试点要坚持“大稳定、小调整”以及“增人不增地、减人不减地”政策。

针对第一批试点多样化的土地小调整做法，农业农村部对土地小调整进行了严格限定。一是严令禁止给新增人口分配土地，要求按照二轮承包时的人口调整土地。二是严格限定土地小调整的幅度。有的试点村提出的要求是以户为单位计算，土地调整比例不能超过5%。

在第二批试点村中，基层丧失探索空间。F村和G村主要试点内容是探索土地延包的一般程序。G村和E村还加载了网签制度试点内容，探索农民在线认领地块和签订承包合同。E村试点时最初采取土地调整方式，但是试点方案被否定，只能推倒重来。

E村2008年和2021年分别开展高标准农田建设，全村都实现了土地平整。该村结合高标准农田建设开展“小田并大田”改革，将小地块合并为大地块，将分散的地块调整到一个位置，实现了集中连片耕种。全村因建设机耕道、“U型渠”被占200多亩耕地，各组被占情况不一，被占土地按照原承包地面积按比例平摊到各户。