三、中央决策是如何炼成的

1.崔乃夫的小解决方案

两部方案只开花却未能结果，微山湖地区维持着原有的格局。1983年的收苇季节又是噩耗频传，9月份有4名社员在械斗中死亡。10月23日，国务院工作组赶赴湖区，此次工作组由民政部部长崔乃夫亲自带队，所传达出的信号是，微山湖问题确实到了非解决不可的时刻了。根据地方档案的记录，崔乃夫是一位有着高超语言天赋的中央官员，他在此时的出现让我们接下来要讲述的故事更为丰富多彩。

作为受命调处微山湖问题的“钦差大臣”，崔乃夫自己心里也有一本账：两年前的两部方案建议调整两省区划，但只开花却不结果，有此前车之鉴，崔乃夫在会上抛出了自己的“小解决方案”，即不动区划，只是在引发械斗最多的湖产处“动个小手术”。双方湖产“犬牙交错”权属不清，就会导致械斗，“我们是不是就在有争议的地方划一条线，使群众能活下去”。而湖产的分配原则并不是“依法裁决”，不要纠缠1953年协议及此后历次协商的相关规定，而是要进行情理法并重的调解，维持双方基层群众的利益均衡，“划界要考虑到双方群众生活差距差不多。如果划界后一边群众天天吃肉，一边群众天天喝汤，也不容易划这个边界”。

但至少在此次会议上，小解决方案未能“互谅互让，达成协议”。会议结束时，崔乃夫表示：“在这里，没有权威的人做结论。我们把各个方案的利弊都带回北京去，让中央领导同志兼听则明。我们来，没有带方案来，回去把不同的意见带回去。”

工作组返京后不久，国务院办公厅就向两省传达了工作组所拟的小解决方案。该方案以“三个不变”(1953年政务院批准的行政区划不变；湖田、湖产和水面的管理不变；南四湖地区的水利由淮委统管不变)为基础，在此前提下，建议“对湖中发生争议的湖田、湖产按照双方群众实际使用情况和经济情况予以划分，明确双方耕耘湖田和经营湖产的使用界限”。

“三个不变，一处小调整”，对于工作组来说，最大的好处是尊重现有格局，不去翻历史旧账，既没有否定山东省对微山湖湖面的统管，也没有剥夺江苏省在微山湖内的利益，也因此更有可能获得苏鲁两方的同意，而且只需要对湖田湖产“动手术”，执行起来也比较便利。

曾经一度，此方案有可能成为中央的裁决，两省官员在知悉方案后均曾跑“部”进京，山东省官员在返回济南后即向省委报告：“目前，中央工作组正在准备解决这一矛盾的背景材料和拟定小解决的具体方案，以便报请国务院、中央书记处审定，我们认为，这次不会久拖不决。”

2.“哪里有纠纷，哪里划给山东”

“微山湖争议问题长期没有解决。群众利益受到损失。首先是国务院没有采取断然措施，是软弱无力的表现；两省的有关领导也是有责任的。”1984年1月20日，万里副总理在听取崔乃夫的汇报时，首先进行了批评和自我批评。而他接着提出了国务院解决微山湖问题的指导原则：“为了彻底解决好这个问题，国务院要作明确决定。现在看从各方面权衡利弊，还是把双方打架闹事多的村庄划归山东省统一管理比较好。”

这句话后来在双方基层被演义为“哪里有纠纷，哪里划给山东”，意味着要进行区划的调整，因此也是对工作组原拟小解决方案的否定。

至于接下来的工作，万里指示国务院工作组：“由民政部研究提出具体方案，代国务院起草通知，由国务院办公厅发给山东、江苏两省征求意见。如没有意见，就按通知规定执行。如有意见，国务院开常委会，请两省领导同志参加，会上做出决定后，两省必须坚决执行。”

万里讲话后，工作组在2月上旬拟出了新的方案。根据新方案，国务院解决微山湖问题的原则如下：“以1953年政务院关于建立微山县的批复为基础，从现实出发，合理划分群众利益，局部调整行政区划”，方案的具体意见凡五点，分别处理了湖田、水利管理、湖产及区划调整、湖区治安、思想政治工作，最关键的是第三条关于湖产和区划调整的规定：“凡近三年来，没有发生争议，由沛县群众收获的地段，应允许其继续收获，但在行政区划上仍属微山县管辖。凡近三年来发生争议和械斗地段的群众，以其居住的自然村为单位连同以湖产为生或以湖产为主要生活来源的群众和土地一并划归微山县。”

新方案所写入的正是贯彻万里副总理代表国务院所定的基调。由1981年以湖中心线为界的两部方案，到现在化省际矛盾为省内矛盾的新方案，苏鲁两省可以说是“河东变河西”。假如国务院批转了此方案，那么江苏方就要把近三年来发生过械斗的村庄划给山东，虽然具体要划多少个村庄取决于如何解释此规则，但江苏方确实输了官司，基层干群的说法就是要“割地赔款”。

山东省在2月底就向国务院发出报告，对新方案做了表态，报告称：“万里副总理关于解决微山湖争议问题的重要讲话和国务院提出的具体意见，我们同意……现在，国务院采取断然措施，解决这一争议问题，表达了湖区广大干部、群众的心愿。”

微山湖渔民的生活，图自微山县旅游局。

但如果1981年两部方案的失败作为一个先例可以说明什么，那就是山东省作为受益方，其表态不过是例行公事，关键取决于行将“割肉”的江苏省的态度。假如江苏方仿效两年前的山东，有理有据地直陈本省对方案的反对意见，那么是不是也会暂时甚至永久性地搁置此方案，我们在此又有了一组可供对比的案例。

当年2月中旬，江苏省就由一位副省长带队到北京，国务院工作组就新拟定的方案给江苏方通了气。根据可获得的地方档案，江苏的基层政府对此方案有着强烈的反应，第一时间就向上级党委发去电报：“我们认为，解决微山湖纠纷，必须尊重历史，分清是非，从实际出发，特电请市委、省委迅速上报党中央，以求微山湖纠纷的公正解决。”

在微山湖问题的治理结构中，基层的反对意见能否表达出去，取决于省里的态度，而江苏省的态度集中体现在省委3月4日发给国务院的报告。这份长达12页的省委报告不仅发给国务院，而且还发给当时的中央主要领导及负责调处微山湖问题的国务院领导。

报告分为四个部分：“南四湖地区历史简况”“南四湖地区纠纷的发生和发展”“对国务院微山湖工作组提出的处理方案的意见”“我们的意见”。报告首先就微山湖地区的两省纠纷史进行了江苏版的叙述，在这之后，江苏省委对新方案陈述了本方的立场：“我们认为这个处理方案，实际上是使两省共有的湖泊变成山东一省的内湖，使江苏沿湖的陆地和水域截然分开，把沿湖引水的主要口门都归山东控制。”

在“分论”部分，江苏省分别陈述了其在湖产、区划和水利问题上的立场及对新方案的意见。也许是国务院裁决的压力当前，江苏省陈述的划界方案并不是此前的卫河或湖中心线为界，而是“以32.5米高程为界，大体在京杭运河以东五百至一千米左右”，这在省里看来或许是个妥协，在基层政府眼中就可能就是软弱，但即便是此让步方案，也是对国务院和山东方所坚持的“统管”的突破。

而在省里最看重的水利问题上，“江苏在南四湖的水资源利用和湖西大堤的管理上不能再让，南四湖的资源两省共有分享的状况不能改变”，这两个“不能”说得是毫无协商退让的余地。