另外认为关税能带来额外财政收入，上述AFTP文件设立国外收入部门（ERS），也是希望借助关税收入缓解美国财政赤字和债务压力。《米兰手册》详细分析关税战为什么可能有效，哪些因素会限制关税有效性，关税通过价格传导推高通胀的可能影响等问题，相关讨论看似客观与实证，然而清晰可见作者支持实施关税战的立场偏好。

读完报告给人整体感觉是，《米兰手册》认为关税工具其实存在多方面问题，然而仍值得大规模利用，作者甚至赞同性引用20%最优关税率的研究文献，跟日前美方宣布对等关税实施后据推测美国平均加权关税将达到的水平较为接近。

另外值得关注的是该报告对未来全球经贸体系的前瞻性分析构想。《米兰手册》主题是“重构全球贸易体系”，“重构”自然包含破和立两方面目的和设计。通过关税战解构二战后构建的促进自由贸易的全球经贸体系，这方面分析思路是特朗普政府已在实施的政策；至于如何“重构”未来全球经贸体系，《米兰手册》给出的分析设计，是借鉴佐尔坦·波萨尔（Zoltan Poszar）对国际安全三属性定义，提出美国可统一安排未来地缘政治安全与国别关税水平，把安全伞与关税伞合二为一，然后基于多项衡量标准把贸易伙伴国区分为“友邦、对手与中立国”，实施不同的安全与关税政策。

例如针对友邦提供较高程度安全保障与适用较低关税，针对竞争对手则要实施制衡性安全政策与较高关税，中立国处于上述两类之间。这个设想是要用歧视性关税类别作为地缘政治博弈的重要工具，试图把全球化经济割裂为集团化经济，其针对新兴大国的战略意图昭然若揭。

《米兰手册》关税战设计有违经济规律难以成功。首先是大幅减少逆差目标受多因素限制难以达到预期，对此可通过分析USTR对等关税设计加以讨论。上述USTR假设进口对关税弹性为1其实过于乐观，原因之一是USTR假设美国进口需求弹性高达4，但是该机构自己也知道其它研究估计该弹性值在3-4之间甚至是2，较低需求弹性意味着给定关税加征带来逆差减少效果较小。另外这次美国对几乎所有国家同时加征关税，美国寻求替代性进口空间大为收窄，会导致更低进口需求弹性并减弱关税调节效果。

USTR计算关税效果时假定其它因素不变【8】，然而加征关税不仅会助推美元升值，而且还会引发贸易伙伴国对美国出口报复措施，进一步降低关税效果。最后美国政府关税收入虽会上升，然而进口品涨价会传导为通胀压力，拖累美国经济与贸易竞争力并损害消费者利益。

另外高关税或许会对国内特定行业产生局部性影响，然而不可能让制造业占比返回历史时期较高水平。原因在于产品内分工推动美国等发达国家制造业持续外包转移，深层经济根源在于转移对象部门或产品工序技术和生产率水平较低，无法支持美国人均高收入要求的工人高工资与要素高价格。

现在即征收平均20%高额关税，也难以弥补美国人均收入与新兴经济体贸易伙伴几倍差距所派生的工资与生产率落差。

回顾特朗普首任时为重振本国钢铝业实施25%保护关税，然而2018年以来美国钢产量下降约9%，北美铝产量仅增长0.83%，同期铝贸易数据显示，美国对墨西哥顺差减少与对加拿大逆差上升，可见钢铝关税根本没有解决美国行业竞争力低下和逆差问题。

还可这样推测：如美国真是实现了制造业回流，势必意味着生产率较低经济活动占比的显著提升，拖累美国经济整体生产率与国民生活水平，这时关税战首先会被美国选民普遍抛弃。

第三个层次内容是对美元货币政策的构想。这里的货币政策（currency policy），不同于美联储主管的用于稳定宏观经济的货币政策（monetary policy），大体是指针对美元主要国际货币体制安排及其派生属性特点进行调节的工具手段。基于上述对美国经济战略困境基本根源的背景分析，《米兰手册》从货币工具角度提出三点调节思路与政策选项。

第一个选项是主要贸易伙伴多边合作促成美元贬值。1985年9月美国、日本、西德、法国和英国五国签署的广场协议（Plaza Accord），通过联合干预汇市、政策窗口指导场等手段促使美元贬值以缓解美国贸易逆差，为这个选项提供了可借鉴的历史案例，因而《米兰手册》也将此称为“海湖庄园协议（Mar-a-Lago Accord）”。

该选项本质是在维系美元国际货币地位基础上，通过与主要贸易伙伴国多边干预推动美元贬值，缓解美元金融市场与贸易市场均衡不一致的矛盾。虽然米兰博士乐见这个方案，但是他也清楚目前形势与上世纪80年代根本不同，持有最大规模美元储备资产的国家，已不再是西欧与日本等美国盟友和发达经济体，而是中国、东亚其它经济体、中东产油国等，因而他对在新地缘政治环境下达成类似协议持保留态度。

所谓“世纪债券”的设想很可能导致美元国际货币体系的崩溃。图为2007-2024年美国国债持有者。深蓝色为外国持有者；浅蓝色为美联储持有；红色为美国国内私人持有者

另外两个选项则是通过美国施压改变美元储备资产交易条件的单边措施，目标是帮助美方缓解财政与债务负担，并通过减少美元储备资产需求降低美元汇率。

其中之一是所谓“世纪债券（century bond）”设想，即要求境外投资者（尤其是盟友）将持有的不同期限美债置换成100年期、不可交易且无息的债券，同时利用美联储货币互换等安排，保证境外投资者对美债资产变现的流动性需要，实际上是对美国政府原有债务的变相违约。

另一个选项是考虑对美债的国外买家征收费用，此类收费可能通过立法或行政命令实施，收费对象主要针对外国官方持有者即外国政府和央行等，设计收费方式可能通过扣留部分利息支付来实现。

无论是强制债券置换还是对持有债券收费，都是美国谋求一己私利的单边强制措施，试图由此打破现有国际规则并重构以美国利益为核心的金融体系，自然会受到国际上美债投资者广泛反对与抵制，并可能导致美元国际货币体系的崩溃。

为此《米兰手册》对该方案设计了胡萝卜加大棒的加持机制：将接受相关安排与美方提供安全保护与允诺较低关税挂钩，对不配合国家以不提供军事和安全保护相威胁，或者以提高或降低关税水平相诱逼，不加掩饰地体现了单边主义与霸凌性质。

不过《海湖庄园协议》有一项建议比较中性，就是希望外国制造业企业到美国投资，其中特别提及中国在这方面最有合作潜力。

上述两个单边性质政策选项，具体内容不同然而体现类似政策意图。

第一是向境外投资者征收隐性费用：这一点在持有环节收费上直接表现出来；债券置换意味着原有债券利息收益被剥夺，且本金实际价值或因长期通胀和美元贬值而缩水，实际上也等同于缴费。

第二是缓解美国财政压力：美国债务规模已突破36万亿美元，2024年利息支出激增到8920亿美元，通过减少境外投资者利息支付或收取债券持有手续费可降低美方偿债压力。

第三是有助于美元贬值：减少境外投资者对美债的需求可能削弱美元汇率，从而提升美国出口竞争力，因而与较弱美元有利于制造业的逻辑也是一致的。

“海湖庄园协议”目前仅是政策思路的研究结果，尚未成为美国政府的施政选择。《米兰手册》对此解释是，这些货币性政策可能直接冲击金融市场，并可能对美元主要国际货币地位产生显著影响，基于特朗普政府优先维护美元国际货币主导地位立场，目前暂不考虑采用相关政策。

但是《米兰手册》并未排除这一选项必要性，而是认为在政策设计实施路径上应采用先关税、后货币的顺序。目前美方空前规模单边关税政策已大体如期和盘托出，货币型政策选项是否会被实际采用有待后续观察。

从经济逻辑与现实形势看，《米兰手册》以特朗普政府分析推演的另类经贸政策，难以摆脱成事不足败事有余的结局：最终难以实现大幅度减少双赤字与大幅度提振制造业目标，然而已经对国际经贸秩序造成严重冲击，增加全球范围保护主义政策普遍回潮风险，并很可能拖累全球经济增长引入衰退风险。

从大国竞争角度观察，我国经济实力增长特别是供给端竞争力提升，对韧性应对外部冲击提供了坚实保障，为反制美方单边霸凌提供了有力支持；然而在国内需求偏弱与贸易顺差过大背景下，亟需提振消费与内需推进经济再平衡，有效应对美方安全与关税“两伞合一”制衡战略。下面侧重考察近年外部顺差扩大的结构性失衡特点和原因，并结合外部环境演变探讨我国应对策略。

三、我国十四五外部顺差增长九大特征：发展中国家对华发起贸易调查占近6成

观察改革时期我国货物贸易顺差占出口比例变化，会发现该指标在趋势性上升过程中经历六个高点，代表我国开放型经济构建和成长进程中贸易平衡形势变动的周期性特点。

第一个周期性高点发生在改革初期，当时国民经济调整整顿伴随短期需求紧缩效果，加上体制改革驱动的温饱阶段供给侧增长，构成当时顺差增长驱动力。

第二和第三次分别发生在1990年前后与上世纪末，都是国内需求受不同原因影响——包括东南亚金融危机冲击——出现增速显著下滑，国内经济阶段性供大于求推动顺差增长。

第四次新世纪初年情况特别：当时在国内可贸易部门生产率追赶提速与出口竞争力大幅提升背景下，国内结构与政策调整滞后，使得内需增长未能充分匹配供给端跃迁，伴随对外顺差大幅飙升。

第五次是2013-2015年前后，在三期叠加和供给侧结构性改革政策环境下，国内去产能与需求减缓推动顺差增长。

最后一次发生在最近几年或十四五时期，受国内外复杂因素特别是国内供大于求影响，贸易顺差再次扩大，顺差占比上升到创纪录水平。下面从九个方面简略观察最近一轮顺差增长及影响特点。

特征一：经常账户总量创新高，但是顺差占GDP比例仍在大体正常范围。从宏观经济学角度看，观察一国外部平衡形势，基础性指标之一是经常账户平衡情况。十四五前四年（2021-2024）我国年均经常账户顺差金额是3678亿美元，是十三五时期年均1512亿美元的2.43倍，也超过了十一五时期年均顺差峰值2973亿美元两成多。

但是从另一方面看，由于我国经济总量规模大幅增长，经常账户顺差占GDP比例在十四五前四年简单平均值为2.02%，虽比十三五时期1.16%显著上升，但是大尺度低于十一五时期的峰值7.24%，总体上处于大致平衡的范围。

国际货币基金组织（IMF）定期发布各国对外部门报告（ESR），近年对我外部平衡状况也认为是与中期内部基本面“大致符合”（broadly in line）状态【9】。

特征二：贸易顺差及GDP占比均较大幅度上升。近年我国货物贸易顺差大幅飙升，2024年达到9921亿美元，十四五前四年年均达到8222亿美元，比十三五年均顺差4451亿美元超过84.7%。我国服务贸易持续处于逆差，十四五前四年年均逆差1550亿美元，比十三五年均2377亿美元下降34.8%。结果贸易总顺差从十三五时期的2074亿美元增长到前四年年均6672亿美元，增幅两倍多；贸易总顺差占GDP比例为3.67%，远超十三五的1.34%。

特征三：在货物贸易内部，制成品顺差扩张速度远超初级品逆差增长速度。制成品顺差2024年达到1.99万亿，四年的年均规模达到1.74万亿美元，比十三五时期年均9650亿美元增加7750亿美元，增幅为80.3%。

同时我国初级品贸易逆差2024年也大幅增长到8989亿美元，四年的年均值为8897亿美元，比十三五年均5012亿美元增加3885亿美元，增幅为77.5%：初级品逆差增量绝对值约为制成品顺差绝对值一半，其逆差增幅也略小于制成品顺差增幅。

特征四：在制成品内部，高科技制成品顺差加速猛增，同时传统行业包括中低端部门顺差也快速增长。十四五前四年平均每年高科技制成品顺差7850亿美元，比十三五时期的年均3423亿美元年均值增加了4427亿美元，增幅一倍多。如电动汽车、锂电池、太阳能电池“新三样”部门，2018年出口加总不到150亿美元，2024年出口达到1310亿美元，创造顺差增量1000多亿美元。又如化工基础原材料行业由十三五时期年均逆差约500亿美元，转变为十四五前四年年均顺差258亿美元。

不过我国传统制成品包括中低端制成品行业顺差也快速增长：十四五前四年均值为9622亿美元，比十三五年均6227亿美元增3395亿美元，增幅54.5%。制成品贸易顺差呈现“中高端猛增与中低端快增”特点，或与我国各级政府都会用各种方式执行各自产业政策，并对某些传统产业退出客观形成掣肘有关。

特征五：顺差区域分布呈现多元化分散化趋势，但是美欧主要经济体仍占据绝大部分。从我国对占全球经济86%的七个国家和经济体而言，我国货物顺差十四五相比十三五时期具体情况：东盟顺差增长1.2倍，中亚五国3倍以上，欧盟增1.3倍，美国增幅小仅有30%。美欧顺差占比从十三五占大约的大约九成，减少到十四五前四年的年均76%，显示我国对美欧主要发达经济体顺差依赖度显著减少，但是美欧市场仍是我国顺差实现的基本对象。另外数据显示，我国对若干国家通过OFDI以及转口贸易一定程度实现对美顺差转移。

特征六：我国货物贸易和制成品贸易顺差的全球占比大幅度提升。一是货物贸易占全球顺差比例大幅提高，从2018年17.5%上升到2024年36.6%。二是制成品贸易顺差占全球顺差比例，从2020年47.8%上升到去年64.8%。结构性贸易顺差在全球范围占比高企，提示我国开放型经济外部竞争力很强，但是在目前外部经贸环境剧烈变化环境下，如果整体需求萎缩，我国也面临较大风险。

特征七：我国经济增长对外需依赖度大幅上升。受疫情冲击等多方面因素影响，2020年以来我国平均经济增速回落到5%以下，同时经济增长对外需依赖度大幅增长。

十四五前四年，我国外需增长拉动GDP增长百分数【10】为0.77，远远高于十三五时期年均0.08个百分点，从新世纪以来历史看仅低于2005-2008年经济明显失衡时期的1.07个百分点。从外需对GDP增速贡献率指标【11】看，十四五前四年该贡献率年均值为13.17%，远超十三五时期的5.24%，甚至超过2005-2008年连续四年均值的历史峰值8.56%。

需要注意的是，世纪初几年顺差快速扩张后，在外部金融危机冲击下我国经济外需增长贡献度急剧收缩，2009年和2010年该指标分别下跌到-42.2%和-10.6%，对GDP拉动百分数分别为-3.97和-1.12个百分点。

历史经验值得注意，在目前美国发动极致关税战和外部环境逆转形势下，如何防范我国贸易顺差超常扩张后经济持续增长可能面临的逆向冲击，成为当前亟需未雨绸缪的问题。

特征八：2023年美西方发达国家贸易保护主义政策抬头，特朗普政府更是把滥用关税政策工具发展到极端程度。

美西方在2021-22年疫情期对贸易平衡问题相对隐忍，2023年下半年后转而采用单边关税等措施打压我“新三样”出口【12】。美国2024年5月宣布对我电动汽车加征额外100%关税。同年7月4日欧盟开始就我国电动汽车所谓补贴问题实施临时加征关税，8月26日加拿大宣布将对从中国进口的所有电动汽车加征100%关税。如上文观察的，特朗普政府上任后更是频频挥舞关税大棒，特别是日前祭出所谓“对等关税”，更是把关税保护主义政策实施到登峰造极的程度。

特征九：我国在WTO内面临贸易调查案例数达到创纪录水平，显示外部经贸环境全面趋紧。

2021-2022年我国在WTO内遭遇贸易调查数处于低位，这两年贸易争端数快速回升，尤其是2024年达到198起的创记录水平，比2009年的历史峰值124起跳升59.7%。剔除针对中国的全球WTO内贸易争端案例情况，相关指标近两年也大幅回升，2024年达到237起，不过只是该指标在历史上的第五高年份，比历史峰值309起仍低30.4%；实际上2024年我国面临争端增量111起，占2024年全球增量206起的53.4%。可见去年我国在WTO内面临前所未有的贸易调查数，既是全球经贸关系紧张普遍形势的产物，也在一定程度上是我国特有现象。

另外，对我国发起贸易调查的贸易伙伴，不仅有美欧等发达经济体，而且也有不少发展中国国家。

上面数据显示，2024年发展中国家对我发起贸易调查117起，占我遭遇贸易争端总数的近六成。这些情况与公众一般认为针对我国贸易争端主要源于发达国家的传统认知不完全一致，显示我国出口顺差不仅在中高端或新兴行业加速扩大，在相对传统部门和较低端行业也在快速增加，传导为我国外部经贸关系较普遍趋于紧张的压力。

值得思考的是，不少发展中国家与我国经济发展水平不在同一数量级，那么在什么产业对方认为我国出口与其国内企业构成直接竞争压力，以至于接二连三地在WTO内对我发起贸易调查呢？这背后可能有复杂原因，不排除其对国内企业保护过度的不合理因素，但是从我国情况看，也可能与多层级产业政策环境有关：国家级产业政策瞄准前沿高科技突破，沿海较发达省份和城市产业政策也较多瞄准前沿性部门，甚至沿海发达地区地市级城市也会以较为高端产业作为政策目标，然而经济较后进省区的地市级以至县级的产业政策，则更多涉及产业结构中较为中低端部分，有可能与低中收入外国产业形成竞争关系。因而，上述贸易争端领域特殊现象，或与我国要素价格包括国民收入分配存在问题有关。