【原文刊发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》，记者/程昕明 胥大伟】

2018年中国改革开放40周年之际，李铁专门撰写了一篇回顾文章，名为《从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程》。

在中央有关部门任职期间，李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家，在几十年的实践和思索中，他对城镇化问题形成了独到的思考。

此次接受《中国新闻周刊》专访，李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题，其中有不少观点尚属首次披露。

小城镇催生特大镇

中国新闻周刊：小城镇兴起的原因是什么？

李铁：上世纪80年代有一批小城镇发展得很快，比如浙江的龙港，率先开始农民建镇，号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位，大约占了70％的天下，主要是以乡镇企业的发展为基础。

其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间，同时由于城市改革的严重滞后，传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉，导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。

1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业，意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松，所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮，说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态，但这种状态有它的市场活力，对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。

中国新闻周刊：特大镇又是如何产生的？

李铁：这么多的乡镇企业，上交了税收之后，会有一部分剩余留在镇里，为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇，一直到现在经济发展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇，江苏的盛泽镇，浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口，有的镇几十万人口。据统计，全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇，在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。

它们有以下几个特点：第一，有活力；第二，对农村经济发展的作用明显；第三，传统的体制管理相对薄弱；第四，由于没有那么多的机构和行政管理负担，办事效率非常高。

上世纪90年代末，中央11号文件确定了要保护耕地，采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区，有6000多个县以下的工业区被强制取消，仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇，也是最著名的特色小城镇，如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等，这些小城镇在全国有很大的影响力，都形成了一定的规模，外来人口比重较大，后来就管它叫特大镇。

龙港镇位于温州南部鳌江流域入海口，是拥有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图片来自中国新闻周刊

“镇改市”难落地

中国新闻周刊：镇改市是在什么背景下提出的？

李铁：镇是中国最基础的一个行政单元，但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出，其实是符合城市发展规律的一个自然的提法，一个城镇的镇区人口这么多了，还叫镇是否合适？

镇实际上是中国城市化的一个特色，在国外就叫“市”。中国14亿人口，城镇人口8.3亿，一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口，1万多个城市，美国也类似。

理论上讲，人口达到一定规模就可以设市，但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家，原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级，就要匹配相应的机构管理人员，就一定会增加行政管理成本，导致行政开支过大，这是我们现在比较担忧的问题。

中国新闻周刊：大镇在发展中遇到哪些瓶颈？

李铁：对于这些大镇来讲，不管设不设市，它都是一个城市，但是面临着几大问题的约束。

第一，它没有相应的管理权限。因为我国的行政管理权限是按等级分配的。比如说省会城市、副省级城市、地级市、县级市，严格受到等级管理约束，有了这个等级才有一定的权限、管理机构、人员编制和财政支出。这么多的大镇创造了这么高的收益，容纳了这么多人口的就业和生活，但是它没有相应的管理权。一个镇面对着几十万的人口，大部分治理的权限都要等上面来决定，没有及时处置权和决策权，这是发展中的一个大问题。

第二没有财权。据我了解，现在接近百分之百的大镇，一大部分财权在上级政府手里。绝大部分特大镇连金库都没有，挣的钱都交给了上级政府，要花一笔钱还得从上往回要，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设。

上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，而是用于县里的发展和自己的城市建设，等于拿小城镇的钱来盖县城的房子。例如温州苍南的龙港镇，它创造的财政收入占全县的40％，它只留了不到10％。上级政府所在地苍南县城建设得很漂亮，龙港虽然也取得了很大的发展，但是基础设施建设和公共服务相比于苍南县城要差很多。因为它没有这个权力，没有更多财政剩余，这个对镇里来讲是发展中面临的最大问题。

第三是资源的供给。由于计划体制的资源是自上而下分配的，在镇这一级享受到的资源是微乎其微的。以土地指标为例，一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础，但土地指标到镇一级就少得可怜，大大压抑了它的发展空间。

中国新闻周刊：镇改市在基层推进的情况如何？

李铁：2014年《国家新型城镇化规划》颁布以后，提出下放管理权限，更多地发挥中小城市和小城镇在经济发展的活力，也提出了把一部分特大镇设市的设想。但是到目前为止，四五年过去了，一个都没落实。

这里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各乡镇的税收作为财政支出的重要来源，这是靠行政管理权限获得的收益。如果实施镇改市，经济发展最有活力的空间被从行政区划中调整出去，直接影响到上级政府未来的收益预期。这是目前在镇改市过程中地方政府积极性不强的重要原因。其次是上级政府下辖的各部门阻力。对管理各小城镇的县级部门来说，则意味着权力大大缩水。

镇一级也有苦衷，因为每个镇的领导是上级下派的。被派去的干部如果提出要从县的管辖区分出去独立设市，进而影响到全县的利益。对不起，你可以走人。从基层来讲，这也让它没有办法过度强调或者推动镇改市的进程。

基层不好提，上级又不支持，就造成镇改市在落实上会出现一定的困难。

中国新闻周刊：从中央层面来看，镇改市的难点在哪里？

李铁：镇改市涉及到两类大问题。第一个是行政区划调整，这个归民政部管。第二，一旦行政区划调整以后，必须要进行机构编制的配套改革，主管这项业务的部门是中编办。一旦城镇的行政级别提高了，紧接而来的就是机构编制和人员开支问题，一定会造成编制的扩张，导致地方的行政成本过大。本来有一个县政府，突然之间又增加了一个县级单位，再增加好多机构人员开支，这是机构编制部门不愿意看到的。

过去曾经有过尝试。上世纪80年代福建的石狮就是镇改市试点。镇级政府直接设成县级市。当时对石狮市提出的改革要求是实现“小政府，大社会”。但是由于改革思路超前，与当时的计划经济体制发生了冲突。因为一个镇级的机构设置，已经赋予了县级的权限，但是并没有成立与上级政府机构设置相对应的县级部门。因此石狮市政府到任何一个上级有关部门申请获取资源的时候，得到的答复是只要不设置与上级政府配套的部门就得不到相应资源分配。在这种情况下，作为已经被批准为县级市的政府，不得不按照上级有关部门的要求，逐渐地恢复了传统的机构和编制的设置，最后导致了体制复归。