【文/ 杜佳】

国会有问题：法案通过得越来越少

2019年12月，距离美国国会中期选举产生的116届国会上任快一年了。民主党主导的美国众议院与共和党主导的参议院、白宫一年以来合作得磕磕绊绊，不过尚可维持下去。

美利坚自有制度，国会主导立法工作。近一年来（1月3日—12月4日），116届国会所有提案的法案多达11618个，平均每天超过30个。虽然看上去吓人，但通过的却只有77个。

（116届国会通过的法案按照主题分类）(美国国会,2019)

放在历史上看，116届国会的成绩似乎有些不令人满意。

（自93届国会以来历届国会通过法案数量）

（自93届国会以来历届国会通过法案数量的趋势）

美国每届国会历时两年。在国会的网站上，有自93届国会（1973到1974年）以来的记录。(美国国会,2019)可以清楚的看到，自尼克松的时代以来，美国国会通过的法案数量呈现明显的下降趋势。在大趋势中，又有几次断崖式的下跌。

目前116届国会通过法案77个，相比115届国会443个也是断崖式下跌。这种比较似乎不太公平，因为116届国会毕竟才当值一年？但显然，如果116届国会要维持大概400个立法的水平，剩下的这一年多还得加倍努力才行。

国会立法的数量重要嘛？美利坚号称法治国家，政策需要以国会立法的形式推行。社会发展期间遇到各种问题，需要国会针对性立法来解决。如果一个不够，就再立一个修正案。

所以，如果一届国会立法数量较多，或者说达到平均值，说明这个由政策到法律的推动过程是通畅的。如果一届国会立法数量过少，可能意味着这个过程出了问题。

是什么影响了通过法案的数量呢？第一个因素当然是党派。

（自93届国会以来历届国会通过法案数量和参众两院、白宫党派情况反映出，立法数量趋势有几段波动的“波谷”，分别是97届、103届、107届、112届国会。其中97届和112届国会的参众两院分别由两党主导，党争自然激烈。不过，107届国会时的两院和白宫都被共和党主导，却也出现了波谷，其具体原因还需要另外考虑。）

116届国会近1年77个法案，实在太少了点儿。众所周知，川普上台后，两党的政治斗争、国会和白宫的政治斗争愈演愈烈，笔者杜佳对此已经花费过很多笔墨。115届国会，尚且有共和党掌握国会两院。而116届国会上台以来，民主党主导众议院，让川普成了“跛脚鸭”。华府的政治斗争也达到了新的高度。目前众议院最重要的工作是弹劾川普，许多重要改革如移民、医保无法推进。

以此观之，政治斗争至少对本届国会的立法数量产生了较显著的影响。

财政困境：通不过的“预算法案”

国之大事，在于财政。从这个角度来讲，公共财政拨款立法（public finance）在美国国会中有重要地位。而这类立法活动中最重要的当属对历年合并拨款法案（Consolidated Appropriations Act）的制定。

通过公共财政立法，美国政府把预算案中的政策蓝图变成法律，本质上是在各个部门之间分配财政资源，决定每个部门次年可以拿多少钱、办多少事情。

近年来，随着美国政府债台高筑，财政资源变得更加“稀缺”，需要“优化配置”。蛋糕就这么大，国防部多吃一口，卫生部就要少吃。所以这类法案容易成为政治斗争焦点，通过很不容易。

依照美国财政制度，每个财年始于10月1日，终于次年9月30日。因此，美国国会需要在每年9月30日前通过下个财年的拨款法案。以往美国财大气粗，一个合并拨款法案就搞定所有部门。现在霸气锐减，只能通过蚂蚁搬家的方式，或是通过一两个月的“继续拨款法案”（Continuing Appropriations Act）给各部门续命，或者优先通过某些部门下个财年的费用，至于其他的部门则以后再说。

如果某个拨款法案已经完结，而下一个法案还没有通过，受影响的部门就只得关门歇业，或是停薪上班。这时就会出现“政府停摆”，比如2018年年末到2019年年初的这一次。笔者杜佳对此已经有过专门的分析。

（116届国会中的政府财政拨款立法情况）

如上图，2019年，116届国会通过的公共财政法案共有5个。第一个是给停摆关门部门继续拨款的“续命”法案。

笔者杜佳已经分析过，当时围绕着边境墙的修建，国会两党、民主党和川普之间产生了激烈的政治斗争。川普希望得到一笔50亿美元的拨款在美国—墨西哥边境修建围墙，而民主党出于各种原因不同意，导致华府无法就公共财政拨款达成一致。这场政治斗争（或者说政治闹剧）以川普的暂时妥协而告一段落。

2019年2月25日，拖延许久的《2019财年合并拨款法》终于签字生效，国土安全部、农业部、司法部、商务部等美国政府部门直到2019年9月30日的拨款得到保证。(美国国会,2019)

8月2日，《跨党派预算法》生效，规定增加某些部门的开支上限（spending limits），直到2021年7月31日暂时取消债务上限（debt limit）。(美国国会,2019)

不是说债台高筑嘛？嫌欠的债不够多么？某些议员知道这是不对的，但是美国财政部长努钦警告，如果不提高债务上限，美国政府就不能借钱应付开支，甚至没钱偿还以前的债务，会引发债务违约。这才是当务之急。(安德鲁·杜和仁,2019)

这表明，鉴于恶劣的财政形势，华府一定程度上已经放弃治疗，深刻认识到了约束开支不切实际。同时这还表明两党在这个问题上是暂时放下斗争、达成一致，为川普“让美国再次伟大”增加一两个美元。

美国财政形势还在恶化。10月25日，据《纽约时报》报道，美国2019财年政府赤字高达9840亿美元，2018年为7790亿美元。这个数额已经让人震惊，而按照这个增速，2020财年美国财政赤字会突破1万亿美元。(阿兰·拉贝波特,2019)

这让合并拨款法案的通过更加困难。两天后，美国国会选择通过了《2020财年继续拨款法》，11月27日，《2020财年追加继续拨款法》，把政府部门的拨款暂时“续命”下去。

而公共财政的正餐，也就是2020财年版的合并拨款法案，自5月15日提案以来，唯一的进展是于6月19日在众议院通过，然后就被卡在参议院动弹不得。

值得一提的是，往年的军费以“国防授权法案”（National Defense Authorization Act）单独划拨，一般在每年8月份就会通过。如我们很熟悉的《2019财年国防授权法》（公法：115-232）于2018年8月13日生效。

而2020财年的军费，放在合并拨款法案中统一划拨，也就是说尚未通过。看来，川普总统在预算案中提出的高达7500亿美元、气势恢宏的强军计划得暂时等等了。(美国白宫,2019)